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La Cour des comptes appelle à "tirer parti" de la Lopmi pour améliorer la mesure de l’activité des forces de l’ordre

"Le ministère de l’Intérieur peut progresser et tirer parti de la future Lopmi pour améliorer les conditions de mesure de l’activité et d’analyse de la performance des forces de sécurité intérieure", estime la Cour des comptes dans un référé publié le 5 octobre 2022. Pointant des "difficultés" liées à la fiabilité des données et à la capacité de la police et de la gendarmerie à les exploiter, la juridiction formule 6 recommandations, appelant notamment à une convergence entre les forces et à une intégration de l’analyse statistique au niveau informatique. La place Beauvau apporte quelques réponses.

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"La mesure de l’activité des forces de sécurité intérieure se heurte à plusieurs difficultés concernant la disponibilité, la fiabilité et la pertinence des résultats et les controverses à leur sujet sont nombreuses." Tel est le constat de la Cour des comptes dans un référé encourageant à "mieux mesurer l’activité des forces de sécurité intérieure", adressé au ministre de l'Intérieur, Gérald Darmanin, le 28 juillet 2022 et publié mercredi 5 octobre.

Au moment où commence l’examen du projet de Lopmi au Sénat (lire sur AEF info), la Cour des comptes souligne que ce texte "prévoit de nouvelles augmentations des moyens affectés aux forces de sécurité", qui impliquent "une mesure rigoureuse" du résultat de leur activité "au bénéfice des citoyens". Le président de la République a notamment fixé un objectif de doublement de la présence des forces de l’ordre sur la voie publique d'ici 2030 (lire sur AEF info).

recul de la qualité de l’information

L’examen de la Lopmi pourrait être l’occasion pour la DGPN et la DGGN de déterminer "les indicateurs permettant de mesurer l’atteinte des objectifs que fixera cette loi", suggère la juridiction financière, qui propose de les intégrer "dans la démarche de performance des programmes budgétaires du ministère". Aujourd’hui, la maquette de performance des programmes de la gendarmerie et de la police nationale "souffre des mêmes limites que leurs outils de mesure". La Cour évoque même "un recul en matière de qualité de l’information donnée" dans ces documents, déplorant le remplacement du taux d’engagement des effectifs sur le terrain par le volume horaire des patrouilles de voie publique. Selon elle, il faut "veiller à utiliser des indicateurs de résultat, en lieu et place des indicateurs de moyens actuellement utilisés".

Les "rapports annuels de performance" intègrent en effet des indicateurs relatifs à la présence des forces de police et à des objectifs d’amélioration du service rendu à la population. Pour la police, le document publié portant sur l’année 2021 mettait en lumière une hausse du taux des missions périphériques, des délais moyens d’intervention en augmentation et un délai d’attente en commissariat encore trop long (lire sur AEF info). La gendarmerie a, elle, mis en avant l’efficacité de son DGE (dispositif de gestion des événements) et un taux d’engagement hors unités des militaires en baisse depuis deux ans (lire sur AEF info).

Le ministère de l’Intérieur devrait faire parvenir sa réponse prochainement à la Cour. Il indique cependant à AEF info qu’il partage l’ambition de "disposer de données fiables exhaustives et dont l’alimentation repose sur un fonctionnement automatisé". "Ce mode de travail fait partie intégrante de notre stratégie de développement numérique", assure-t-il. Concernant ces indicateurs figurant dans les programmes budgétaires, le ministère rappelle qu’ils ont été modifiés "en profondeur dès l’élaboration du PLF pour 2023, afin de mieux rendre compte de l’atteinte des objectifs fixés par le président de la République".

Convergence des référentiels police et gendarmerie

Plus globalement, "l’exploitation des informations relatives à l’activité et la performance des forces de sécurité intérieure apparaît faible au regard de la charge de reporting ressentie par les services", pointe la Cour des comptes. Autrement dit, la police et la gendarmerie "disposent de nombreuses informations qu’elles peinent à exploiter véritablement pour aider à la décision de leurs responsables". Une situation que la juridiction attribue à "la sédimentation" des remontées d’information demandées et à "l’exploitation limitée qui en est faite". "Pour sortir de ce cercle vicieux, le ministère doit mener à bien une revue des indicateurs pertinents et de leur utilisation."

"Une des difficultés réside également dans le cloisonnement qui demeure entre les données de la DGPN et de la Préfecture de police, d’une part, de la DGGN, d’autre part", ajoute la juridiction. Cette dernière préconise d’ailleurs de s’assurer "de la convergence des référentiels entre police et gendarmerie". Aujourd’hui, chaque force utilise un outil de comptabilisation de son activité, qui ne permet pas "d’apprécier globalement l’exercice des missions de sécurité qui leur sont communes". Elles ont également développé "sans coordination" des dispositifs de mesure de la qualité de service, qui apparaissent comme "un instrument de communication externe" plutôt que de décision.

analyser l’état de la dotation en effectifs

La police nationale, la Préfecture de police et la gendarmerie pourraient "décloisonner" leurs systèmes de collecte d’information "à la faveur du développement de nouveaux outils numériques", préconise la Cour des comptes. Alors que les outils informatiques aujourd’hui utilisés, "pour certains vieillissants", n’assurent pas toujours "la fiabilité et la disponibilité de l’information", elle recommande en outre d’intégrer des exigences de compte rendu et d’analyse statistique "dès l’origine" des projets et de privilégier "les remontées automatisées de données d’activités".

Par ailleurs, la juridiction appelle à utiliser les outils "R@tio" de la gendarmerie et "clé de répartition" de la DCSP afin "d’analyser les situations de sous-dotations et sur-dotations en effectifs". Ces outils visant à "déterminer le niveau d’effectifs souhaitable pour accomplir les missions des services" devraient "être reconnus et utilisés par les directions générales comme un réel outil de répartition", estime-t-elle, appelant en outre à une "convergence" entre l’outil de la DCSP et celui de la Préfecture de police. Une analyse conjointe des "écarts constatés" pourrait par ailleurs nourrir les réflexions "sur la redéfinition des zones de compétence entre police et gendarmerie", ajoute la Cour, qui appelait à une évolution dans un rapport en juin 2021 (lire sur AEF info).

Sur ce point, le ministère de l’Intérieur renvoie à des réponses de son secrétaire général apportées au printemps : l’outil R@tio est seulement "un outil d’aide à la décision dans le déploiement des effectifs" et non un outil de détermination de l’effectif. Concernant la répartition des zones - sujet en réflexion en Haute-Garonne (lire sur AEF info) et peu évoqué par Gérald Darmanin à ce stade - le ministère se range à la méthode proposée dans le LBSI (lire sur AEF info) : "Un faisceau d’indices doit être retenu et prendre en compte des données relatives à la population, à l’intensité de la délinquance et aux bassins de vie et de délinquance. Il ne semble pas pertinent que les futurs redéploiements PN/GN répondent à des impératifs RH ou matériels." De façon générale, le ministère conteste l’affirmation de la Cour selon laquelle il existerait des sur-dotations. Cette expression "ne correspond pas à une réalité vécue et ne peut s’entendre que de façon relative par rapport à des situations de 'sous-dotation' particulièrement dégradées, pour lesquelles tous les leviers RH sont mobilisés".

Marges de progression dans la mesure de la délinquance

Concernant la délinquance, la Cour des comptes appelle à "dépasser" les "limites" des chiffres issus de l’état statistique "4001", qui recense les crimes et délits constatés par la police ou la gendarmerie depuis 1972. Au-delà d’une gestion interne qui peut générer "des erreurs, des doubles comptages ou l’absence de précisions utiles", cet outil ne retrace "ni les contraventions (dont certaines concernent des faits de violence et ou de dégradation), ni les accidents de la circulation". La juridiction préconise donc d’intégrer les contraventions et les données issues des plateformes de signalement "dans le périmètre des études statistiques du ministère", avec un accès pour le SSMSI.

Le ministère de l’Intérieur estime de son côté que ce problème ne peut être résolu à ce stade, sauf à engager un chantier qui mobiliserait un nombre de personnels et donc un coût "trop important". Des échanges ont par ailleurs lieu entre plusieurs directions juridiques pour travailler sur le dispositif législatif et réglementaire qui permettrait au SSMSI d’accéder à des données à caractère personnel issues des fichiers de police et de gendarmerie, précise le ministère de l’Intérieur à AEF info.

La Cour des comptes estime en outre que "malgré les progrès accomplis", il reste "des chantiers à mener" pour permettre au service statistique ministériel de "remplir les objectifs qui lui sont fixés", en accédant "aux données d’activité indispensables à son travail". Pour surmonter les "obstacles" et "résistances internes", elle préconise une "bonne coordination" entre la DGPN et de la DGGN, qui assurent le pilotage du SSMSI, et le cas échéant, "de proposer à l’occasion de l’examen de la Lopmi, les dispositions législatives nécessaires à l’accès du service aux données dont il a besoin".

Manque d’ouverture au monde de la recherche

Enfin, le ministère de l’Intérieur "gagnerait à disposer d’une fonction d’évaluation et de prospective", note la Cour des comptes. Elle estime plus largement que la place Beauvau souffre "d’un handicap ancien en matière d’ouverture au monde de la recherche", comme l’avait lui-même souligné Gérald Darmanin lors du congrès du SCPN en décembre 2021 (lire sur AEF info). Rappelant que l’IGA et l’IGAENR avaient proposé une feuille de route en 2015 "pour améliorer l’articulation entre le ministère et le monde de la recherche", elle préconise de rouvrir le "chantier", qui doit "figurer dans le champ des priorités ministérielles". Le ministère devra "veiller à ce que l’instance d’évaluation ainsi créée travaille en lien étroit avec les services opérationnels".

Sur ce sujet, la place Beauvau assure à la Cour son "entière mobilisation" dans la mise en place d’une fonction statistique d’évaluation et de prospective au sein du ministère". La direction d’une dizaine de thèses assumée par le Creogn en lien avec le monde académique et la réforme de l’IHEMI en sont deux illustrations (lire sur AEF info).

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Judith Blanes, journaliste