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Home| Social / RH| Fonction publique| Dépêche n°680044

"L’effort sur l’avant-INSP devra être poursuivi et combiné à une réforme des concours d’entrée" (J.-M. Eymeri-Douzans, Sc Po Toulouse)

"L’effort sur l’avant-INSP, dans les IEP, les universités et les prépas Talents, devra être poursuivi et combiné à une réforme des concours d’entrée", déclare Jean-Michel Eymeri-Douzans, directeur adjoint de Sciences Po Toulouse et président du groupe européen pour l’administration publique (1) dans une interview à AEF info, fin septembre 2022, sur la réforme de la haute fonction publique. Selon lui, il ne s’agit pas de "réformer pour réformer" mais de décider "ce que nous voulons que les cadres dirigeants" qui seront au sommet de l’État dans 20 ans "sachent et sachent faire". Saluant la suppression de l’accès direct aux grands corps et la création du corps des administrateurs de l’État, le politologue attend de la Diese qu’elle gère "viviers et carrières au sommet avec exemplarité" pour "attirer les jeunes talents". Il se montre plus circonspect sur la mise en œuvre de l’ouverture de l’INSP à la recherche.

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Pour le politologue Jean-Michel Eymeri-Douzans, "à l’heure où l’attractivité du fonctionnariat fléchit", il faut en finir avec un New Public Management désormais obsolète". Droits réservés - DR

AEF info : La réforme de la haute fonction publique annoncée en 2019 par Emmanuel Macron commence à s’appliquer depuis janvier dernier, avec notamment la création de l’INSP et de la Diese. Était-elle selon vous nécessaire et pourquoi ?

Jean-Michel Eymeri-Douzans : Cette réforme était politiquement nécessaire à la geste du président Macron qui, dès son livre Révolution, avait annoncé une transformation de la vie publique et une diversification des élites de notre pays co-gouverné par les hauts fonctionnaires. Bien avant les Gilets jaunes, le président de la République avait dénoncé les "rentes" à vie, dont l’appartenance viagère à la très haute fonction publique des mieux sortis de l’ENA.

Toutefois, la forme et le tempo de la réforme ont résulté des Gilets jaunes et du Grand Débat. Sans ces événements, les choses auraient pu être différentes, et le sacrifice d’immoler à la vindicte populaire le nom de l’ENA, qui n’était peut-être pas indispensable à une réforme de fond, aurait pu être évité. La marque ENA était aux yeux de nos partenaires une marque de l’excellence, voire du "luxe à la française". L’arbitrage rendu a été autre… Ce choix très politique est un message envoyé tant à la population qu’aux énarques.

Mais le volet ENA-INSP n’est qu’une dimension de la plus importante réforme de la haute administration depuis 1945, dont l’essentiel tient à la fin de l’accès direct aux grands corps administratifs, à la "fonctionnalisation" des inspections générales, à la création du corps interministériel des administrateurs de l’État, la création d’une "DRH-Groupe" de l’État, la Diese (Délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État), etc. Cela fait beaucoup d’un coup ! Certes, en prenant du recul historique, le président s’inscrit peut-être moins en rupture que dans une certaine continuité, depuis de premières mesures adoptées sous Nicolas Sarkozy, qui voulait déjà supprimer le classement de sortie de l’ENA.

En vérité, l’ENA, les autres écoles du service public, les corps supérieurs de l’État n’ont cessé d’être réformés, décennie après décennie. Mais il est indéniable que, si le président Macron réalise ainsi des projets déjà dans les tuyaux, il touche – ce à quoi ses prédécesseurs avaient renoncé – au cœur du dispositif : la sortie directe de l’INSP dans les grands corps administratifs n’est plus possible. On doit s’en réjouir, car la vie de l’ENA était surdéterminée par la logique infernale du classement de sortie, donnant accès à des carrières trop différenciées, d’où une hyper-compétition entre élèves, peu propice aux apprentissages à l’école.

AEF info : L’annonce présidentielle de la suppression de l’ENA allait de pair avec celle des grands corps. Que vous inspire cette suppression des grands corps, dont plusieurs seront mis en extinction au 1er janvier 2023 ?

Jean-Michel Eymeri-Douzans : Soyons précis. La France a hérité de son histoire deux grands corps techniques, les ingénieurs des Ponts et des Mines, et trois grands corps administratifs : Conseil d’État, Cour des comptes, inspection générale des finances… plus la diplomatie et la préfectorale. Or les corps des Ponts et des Mines, réformés et fusionnés avec d’autres depuis l’an 2000, perdurent. Quant au Conseil et à la Cour, ces influentes institutions conservent leur organisation par corps. C’est plutôt le corps du président, l’IGF, qui fait les frais de la réforme : elle est "fonctionnalisée", avec les autres inspections générales (IGA, Igas, …). Or l’IGF était davantage un tremplin et un club d’élite qu’un corps administratif : plus personne n’y déroulait sa carrière. La situation a toujours été très différente pour ces grands corps à carrières complètes, le Conseil et la Cour, même si leurs membres vont et viennent. C’est donc tout sauf fortuit que ces deux nobles maisons aient sauvé leurs corps, ce qui a d’ailleurs facilité le passage de la réforme.

Quant aux corps de la diplomatie et de la préfectorale, la radicalité initiale a été tempérée sous Jean Castex : des "statuts d’emplois" particuliers leur ont été garantis. C’est la reconnaissance du caractère de "filières de métier" singulières de la diplomatie et de la préfectorale. Enfin, saluons la naissance du corps des administrateurs de l’État, qui fait revivre l’ambition de la Libération, quand avait été créé le corps interministériel des administrateurs civils, vite devenu de facto ministériel en gestion. La création de ce nouveau corps et de la Diese va au bout du projet gaullien d’unifier notre haute fonction publique, à l’instar du "Senior Civil Service" britannique.

 

l’heure où l’attractivité des carrières publiques devient une préoccupation, par comparaison avec le secteur privé, l’un des facteurs d’attractivité de l’État pour les jeunes talents est de leur offrir des carrières complètes mais sans ennui."

 

Quant à l’avenir, tout dépendra de la relation de travail à construire entre la Diese et les directions du personnel des ministères, notamment Bercy. La Diese doit faire un repérage et un accompagnement personnalisé des talents pour abonder des "viviers" de potentiels promouvables, autrement que grâce au passage par les cabinets ministériels : en principe, c’est une excellente chose. La Diese doit aussi – ce sera plus délicat – accompagner les carrières des cadres dirigeants dans la durée, jusqu’à la limite d’âge ou à des reconversions non-punitives. Cela demandera une GPEEC robuste et subtile, quantitative et qualitative, répondant aux besoins des ministères employeurs mais respectueuse des personnes. Car, à l’heure où l’attractivité des carrières publiques devient une préoccupation, il faut souligner que, par comparaison avec le secteur privé, l’un des facteurs d’attractivité de l’État pour les jeunes talents est de leur offrir des carrières complètes mais sans ennui, combinant mobilités fonctionnelles et géographiques, progression en responsabilités et formation professionnelle avec montée en compétences tout au long de la vie. C’est cela qu’il faudra "vendre" aux jeunes générations pour les attirer ! Aussi est-il essentiel que la Diese gère viviers et carrières au sommet avec exemplarité pour crédibiliser cette promesse.

AEF info : Revenons à l’INSP. Sa directrice, Maryvonne Le Brignonen, doit élaborer, en amont, une réforme des concours, qui ont déjà évolué ces dernières années avec la création d’un concours docteurs et d’un concours Talents. Comment les modifier pour diversifier davantage le recrutement de la haute administration ?

Jean-Michel Eymeri-Douzans : La nature et les matières des épreuves des concours d’entrée ont toujours été révélatrices du bagage académique, de l’équipement intellectuel, des comportements attendus par l’État de ses futurs hauts fonctionnaires. Rappelons que ce sont les concours d’entrée de l’ENA-INSP qui "fabriquent" les énarques en les consacrant tels sur le fondement des acquis de tout leur parcours d’éducation, quand c’est, c’était le classement de sortie qui les différencie finement entre futurs conseillers d’État, futurs préfets, etc. D’où le caractère si sensible de la nature des épreuves, des programmes et de leur évolution. Voyez l’épreuve de culture générale, décriée comme discriminatoire pour ceux qui n’ont pas grandi dans des milieux privilégiés.

Ce débat, légitime, renvoie à la question de savoir quel profil de hauts fonctionnaires est souhaité. L’ordonnance de 1945, créatrice de l’ENA, des IRA, des corps d’administrateurs civils et d’attachés, de la DGAFP, et des IEP de province, avait pour ambition de diversifier nos élites en ouvrant à des provinciaux d’origine modeste une haute administration jusque-là apanage des bourgeois parisiens. Ce fut d’abord un succès, puis l’ENA a connu une démocratisation sociale à rebours, avec la quasi-disparition des enfants d’ouvriers et de paysans au fil des décennies. Depuis plus de vingt ans, c’étaient les enfants de cadres supérieurs, de professions libérales, et surtout d’enseignants qui jouissaient des meilleurs taux de succès à l’externe et au troisième concours. Quant au concours interne, dont je suis un chaud partisan, conçu comme un ascenseur social, il favorise bien la mobilité intragénérationnelle au profit des natifs de province, mais son nombre de places a trop souvent été minoré, et il bénéficie plus aux fonctionnaires de Bercy si bien formés à l’IGPDE, ou aux enseignants qui savent produire de la copie, qu’aux autres fonctionnaires.

 

"L’effort sur l’avant-INSP, dans les IEP et les universités en régions, comme avec les prépas Talents, devra être poursuivi, et combiné à une réforme, lisible par tous les candidats, des concours d’entrée."

 

L’effort sur l’avant-INSP, dans les IEP et les universités en régions, comme avec les prépas Talents, devra donc être poursuivi, et combiné à une réforme, lisible par tous les candidats, des concours d’entrée. L’ancien directeur de l’ENA, Patrick Gérard, l’avait bien compris : avec vigueur, il avait déjà entamé la refonte des concours. Maryvonne Le Brignonen et son équipe sont missionnées pour aller bien plus loin. C’est indispensable pour tenir l’objectif énoncé par le président de redonner crédibilité à la promesse républicaine que l’accès aux élites administratives soit possible à des jeunes issus de la diversité, des "quartiers", de la ruralité…

Mais nous sommes à la croisée des chemins ! Il ne s’agit ni de réformer pour réformer, ni de réformer avec pour visée unique de changer les épreuves pour faire réussir plus de jeunes "de la diversité" car une "bureaucratie (socialement) représentative" serait un bien en soi. Il s’agit de savoir et de décider ce que nous voulons que les cadres supérieurs et dirigeants, appelés à être aux commandes de notre État dans vingt ans, sachent et sachent faire. Or dans cette équation à résoudre entrent à la fois des savoirs, académiques et techniques, et des compétences de l’ordre du savoir-faire et du savoir-être (les fameuses "soft skills"). Depuis sept décennies, ces concours ont reposé sur un socle de "savoirs d’État" faisant la part belle au droit administratif, à la macro-économie politique, aux finances publiques, aux relations internationales et diplomatiques, aux enjeux de la sécurité sociale, du droit du travail et de l’administration du chômage, puis aux questions européennes, le tout assaisonné de culture générale et de maîtrise de l’actualité.

 

"Nos élites politico-administratives ont de grosses marges d’amélioration dans la compréhension des nouvelles frontières qu’ouvrent la croissance verte, la révolution numérique, les algorithmes, l’intelligence artificielle, les big data, la blockchain."

 

Ces savoirs sont-ils périmés et faut-il faire tout autre chose ? Sans doute pas. Bien que n’étant pas juriste, je serais très inquiet que la place du droit administratif soit affaiblie au point que nos futurs hauts fonctionnaires deviennent de piètres rédacteurs de textes juridiques. De même, doit-on réduire la place des savoirs en macro-économie et en finances publiques ? Je n’en suis pas sûr. Or, dans le même temps, et sans allonger la durée de formation à l’INSP, il faut bien sûr rajouter au programme maints domaines essentiels. Sans exhaustivité, citons l’interaction entre décideurs publics et expertise scientifique, défi majeur qu’ont mis en lumière, durant la crise Covid-19, certains dialogues de sourds entre épidémiologistes, hauts fonctionnaires et dirigeants politiques. Il faut former nos futurs responsables à une culture scientifique et technique qui les rende capables de faire bien mieux. De même, nos élites politico-administratives ont de grosses marges d’amélioration dans la compréhension des nouvelles frontières qu’ouvrent la croissance verte, la révolution numérique, les algorithmes, l’intelligence artificielle, les big data, la blockchain, … Il est urgent de les former maintenant à être les managers de changement, et les co-pilotes pour le secteur public, de ces révolutions en cours.

Ensuite, quels sont les savoir-faire et les savoir-être que la République attend de ses futurs serviteurs ? Là encore, il faut bien réfléchir pour ne pas se tromper. Ainsi, supprimer la "Culture gé" parce qu’elle serait un concentré d’épreuve de bourgeoisie pour lui substituer des épreuves de repérage de soft skills par des assessment centers dont les travaux sociologiques prouvent qu’elles souffrent des mêmes biais sociaux favorables aux enfants de "dominants"… serait beaucoup de bruit pour rien. Tout se jouera dans la nature des épreuves et des apprentissages mis en place pour les préparer, avec l’espoir d’attirer vers le service supérieur de l’État des jeunes femmes et hommes bien de leur temps, conscients de la complexité des enjeux actuels.

AEF info : Autre grande évolution, l’ouverture de l’INSP sur le monde universitaire et de la recherche. Comment permettre à l’INSP de s’y faire une place ?

Jean-Michel Eymeri-Douzans : Des budgets ont été alloués pour ce faire [par la LFI pour 2022] : c’est un bon préalable, nul ne faisant de recherches sans moyens. Au-delà, la question est complexe. En effet, on aurait pu faire de l’INSP un EPSCP, ce qui eût permis la révolution culturelle d’y affecter des enseignants-chercheurs titulaires, permanents, et de conférer aux élèves des diplômes universitaires. L’exécutif a préféré conserver à l’INSP la nature d’"école d’application", non-académique et préprofessionnelle… tout en s’efforçant de l’ouvrir à "la recherche".

Il faut saluer cette orientation novatrice, mais dont les contours restent à préciser. Là encore, la mise en œuvre sera décisive. Il pourra s’agir de faire intervenir dans la formation à l’INSP plus de chercheurs : mais dans quel but, et dans quelles matières ? Il pourra s’agir de faire que les élèves, à la différence des énarques entraînés surtout à produire de brèves "notes", s’exercent désormais à pratiquer, tels les chercheurs, l’art de problématiser, de construire des hypothèses, de maîtriser un état des savoirs, et de produire un volumineux rapport qui, sans être "de la science", leur apprenne à penser autrement : c’est ce qui est tenté avec une nouvelle épreuve de sortie, le rapport individuel d’expertise (Riex).

 

"Pourquoi et comment abriter à Strasbourg une quarantaine de chercheurs et d’enseignants-chercheurs à plein temps (taille des petites UMR en sciences sociales) si leurs recherches ne sont pas là pour irriguer toute la formation des élèves ?"

 

Qui dit recherche dit aussi laboratoire de recherches… L’ENA nous lègue la "Revue française d’administration publique" (RFAP), adossée à une toute petite équipe de chercheurs et soutenue par un comité motivé, qui en ont fait une excellente revue : ce n’est déjà pas rien. Mais la création d’un laboratoire de taille critique, susceptible de recevoir le label d’excellence d’UMR du CNRS, prend d’ordinaire vingt ans… Et quelle serait la ou les disciplines majeures d’un tel laboratoire ? Épineuse question car, à la différence d’autres pays où s’est construite une discipline à part entière, la public administration, avec ses facultés, laboratoires et revues, en France, l’étude savante des administrations est éclatée entre science politique, sociologie des organisations, analyse et évaluation des politiques publiques, finances publiques, management public, droit public ou histoire. De surcroît, pourquoi et comment abriter à Strasbourg une quarantaine de chercheurs et d’enseignants-chercheurs à plein temps (taille des petites UMR en sciences sociales) si leurs recherches ne sont pas là pour irriguer toute la formation des élèves ? Or cela ferait-il sens, vu la nature d’école d’application à visée pratique de leur cursus ? La présence de quelques collègues en détachement pour un temps et de quelques chaires d’accueil de chercheurs invités étrangers (ce qui existe déjà) semble plus adaptée aux besoins des élèves de l’INSP.

AEF info : Un autre sujet est de savoir comment le nouvel institut peut s’imposer à l’international afin de rivaliser avec la Harvard Kennedy School ou la Hertie School de Berlin, par exemple ?

Jean-Michel Eymeri-Douzans : L’INSP a ses forces, considérables, et quelques faiblesses. Le réflexe de se comparer avec l’étranger pour s’auto-dénigrer est un défaut très franco-français. Ne nous obsédons pas à un benchmarking parfois peu rigoureux, tant les écosystèmes universitaires étasunien, canadien, britannique, allemand diffèrent de celui de la France. Autant il est logique que Sciences Po Paris rivalise avec une London School of Economics créée à la fin du XIXe siècle sur son modèle, autant l’INSP, qui n’est pas un établissement universitaire à corps professoral permanent délivrant le doctorat, ne doit pas être comparée avec les Schools of Government universitaires, mais avec les instituts de formation professionnelle de hauts fonctionnaires : Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung allemande, Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA) italienne, INAP espagnole, INAP du Québec, etc.

La France n’a pas à rougir de ce qu’était l’ENA, de ce qu’est l’INSP, qui incarne bien un modèle d’excellence administrative aux yeux des homologues du monde entier. Dès lors, inspirons-nous certes des bonnes pratiques étrangères, mais capitalisons aussi sur nos forces, notre singularité, nos avantages comparatifs. Ce faisant, l’INSP redeviendra vite cette marque prestigieuse à l’international qu’était l’ENA, et attirera comme élèves, européens et étrangers, les jeunes talents et futurs dirigeants d’États amis et alliés, concourant au rayonnement de la France et de son modèle d’administration.

 

"Si l’on veut motiver les meilleurs talents des Générations Z et suivantes, ce n’est pas en leur 'vendant' qu’ils seront des managers comme les autres, mais moins bien payés que ceux du privé."

 

Pour conclure, au-delà du travail, nécessaire, sur les matières au programme de l’INSP et le socle des compétences à certifier par ses élèves, se pose la question fondamentale de la Public Service Motivation, qui fonde l’attractivité, ou non, des carrières publiques, et se relie étroitement aux valeurs du service public, à l’éthique ou déontologie publique, ainsi qu’à l’éthos pratique attendu des futurs administrateurs de l’État. À l’heure où l’attractivité du fonctionnariat fléchit en France comme chez nos voisins, finissons-en avec un New Public Management désormais obsolète qui voulait faire du haut fonctionnaire ce cadre supérieur "comme les autres", appliquant les recettes d’un management générique venu du secteur privé. C’est faux sur le fond, et très inopportun dans le contexte actuel de forte tension sur le marché du travail des jeunes talents, où le secteur privé offre de bien meilleurs salaires de début que la fonction publique. Si l’on veut motiver les meilleurs talents des Générations Z et suivantes, si soucieux de donner du sens à leur vie professionnelle, à entrer au service de l’État pour des décennies, ce n’est pas en leur "vendant" qu’ils seront des managers comme les autres, mais moins bien payés que ceux du privé.

Au contraire, mettons en relief l’irréductible spécificité et la noblesse de servir la chose publique, insistons sur les valeurs du service public, fondatrices d’un engagement professionnel qui est aussi celui en faveur de la démocratie libérale, de l’État de droit, de l’éthique publique et de la lutte contre la corruption ou le règne des lobbies ! Pour attirer les meilleurs dans le secteur public, il faudra aussi marteler l’évidence que les plus grands enjeux dont l’avenir de la France et de l’humanité dépendent – à savoir réussir la transition écologique et numérique tout évitant la généralisation des conflits armés – ne seront ni traités ni résolus par le secteur privé et sa "loi du marché" : ils ne le seront que par une action globale, coconstruite entre citoyens et acteurs socio-économiques, impulsée et coordonnée par les pouvoirs publics, à toutes les échelles territoriales de gouvernance. Le contrat moral de travail qu’il nous faut donc proposer aux futurs hauts fonctionnaires – qui seront pour plus de la moitié des femmes ! – est d’être les actrices et les artisans, compétents, modestes, déterminés, de ce futur commun. Or je puis vous assurer, pour passer mes semaines avec des étudiantes et étudiants de vingt ans, que cela peut être très enthousiasmant pour eux !

(1) Jean-Michel Eymeri-Douzans, professeur des universités, est directeur-adjoint de Sciences Po Toulouse. À Bruxelles, il préside depuis 2019 le Groupe européen pour l’administration publique (GEAP/EGPA), la société savante européenne des chercheurs étudiant les administrations et l’action publiques. Il a notamment présidé, de 2009 à 2012, le conseil scientifique de la DGAFP. Il est l’auteur, notamment de "La fabrique des énarques" (Economica, 2001) ; "Administrative Reforms and Democratic Governance" (Routledge, 2010) ; "La France et ses administrations. Un état des savoirs", (Bruylant, 2013) ; "Le Règne des entourages" (Presses de Sciences Po, 2016).

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