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Home| Social / RH| Fonction publique| Dépêche n°679696

La loi Dussopt "n’a pas marqué de vraie rupture" en matière de recours aux contractuels (Aurélie Peyrin, sociologue)

La loi Dussopt "n’a pas marqué de vraie rupture" en matière de recours aux contractuels dans les services de l’État, car la tendance "était déjà là", analyse Aurélie Peyrin, sociologue à l’université d’Aix-Marseille (1). Elle pointe aussi "l’hétérogénéité" des politiques de gestion des ressources humaines entre ministères, voire entre services. Malgré les avancées prévues par la loi du 6 août 2019, la situation des non-titulaires reste "moins enviable" que celle des fonctionnaires, notamment en matière de rémunération, souligne la chercheuse.

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Pour Aurélie Peyrin, sociologue à l'université d'Aix-Marseille, il existe bien un "statut bis" pour les agents non titulaires mais il s'agit d'un statut "au rabais" Droits réservés - DR

AEF info : Vous travaillez depuis plusieurs années sur la sociologie de l’emploi public en France. Comment ont évolué les effectifs de fonctionnaires depuis une dizaine d’années ?

Aurélie Peyrin : Il faut différencier les tendances selon les versants. Dans l’État, c’est sous le deuxième mandat de Jacques Chirac que les recrutements externes de fonctionnaires ont commencé à diminuer, à partir de 2002, jusqu’à être divisé par deux à l’arrivée au pouvoir de François Hollande en 2012. Le taux de remplacement a été positif seulement à partir de 2014. Depuis l’accession au pouvoir d’Emmanuel Macron, il n’y a pas eu de grosse rupture. Dans la fonction publique territoriale, les flux de recrutement ont continué à augmenter rapidement jusqu’en 2015, où les effectifs ont légèrement diminué. Depuis, cela s’est tassé.

La mise en place de la RGPP (révision générale des politiques publiques) en 2007, qui prévoyait le principe du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, n’a ainsi pas représenté un point de rupture comme on le croit parfois. La réduction des effectifs était antérieure. Mais cette réforme a transformé cette pratique en politique et a accentué le phénomène.

AEF info : Quel a été l’impact de la loi de transformation de la fonction publique sur le recours aux contractuels par les employeurs publics ?

Aurélie Peyrin : La loi Dussopt du 6 août 2019 a assoupli le recours aux non-titulaires sur des postes permanents, en élargissant les motifs de dérogation aux catégories B et C. Elle a aussi créé les contrats de projet. Mais elle n’a pas marqué de vraie rupture, car la tendance à recruter davantage de contractuels était déjà là. L’augmentation du nombre de contractuels pourrait davantage découler du changement de statut de certaines administrations : en devenant établissements publics administratifs, elles gagnent en effet en autonomie pour gérer leur main-d’œuvre.

L’autre mesure marquante de la loi concerne l’ouverture de la haute fonction publique à des non-titulaires, qui pose la question de la politisation des postes et du risque d’arbitraire. Jusqu’en 2019, il y avait une vraie barrière statutaire, les corps de hauts fonctionnaires et les syndicats y étant fermement opposés.

 

"Même si les règles sont identiques, telle administration choisira de CDIser le maximum d’agents tandis qu’une autre s’y refusera."

 

Actuellement, c’est l’hétérogénéité qui domine en matière de gestion des ressources humaines. Le recours aux contractuels varie beaucoup d’un ministère à l’autre, d’une région à l’autre voire entre services d’une même administration. Même si les règles sont identiques, telle administration choisira de CDIser le maximum d’agents tandis qu’une autre s’y refusera. Les choix de gestion dépendent de plusieurs facteurs, comme la culture interne, le poids des syndicats ou même du type de politique publique conduite par le ministère.

Les services qui travaillent essentiellement sur des projets, comme les organismes de recherche, y ont souvent recours. Dans les établissements soumis à des taux d’encadrement minimum, comme à l’hôpital ou à l’Éducation nationale, les contractuels sont là aussi indispensables afin de pallier les absences. À l’inverse, il y a très peu de contractuels chez les douaniers.

AEF info : Peut-on parler de l’existence d’un "deuxième statut" pour qualifier la situation des contractuels ?

Aurélie Peyrin : Il existe effectivement un "statut bis", au rabais. La réécriture du droit des contractuels a suivi la loi Sauvadet du 12 mars 2012. Cette loi permet aux administrations de proposer un CDI à leurs agents en CDD depuis plus de six ans, tandis que le décret de 2014 oblige les employeurs publics à faire signer un contrat écrit à l’agent. Avant, il n’y avait quasi rien. Sept ans plus tard, la loi Dussopt a instauré une indemnité de fin de contrat pour les agents en CDD de moins d’un an et ils peuvent bénéficier d’une rupture conventionnelle (comme les fonctionnaires) si la direction est d’accord.

 

"Il est plus facile de transformer la fonction publique en faisant entrer davantage de non-titulaires, souvent plus dociles, que de réformer le statut."

 

Toutefois, la situation des contractuels reste moins enviable que celle des titulaires en termes de carrière et de stabilité. Dans l’immense majorité des cas, les contractuels sont moins payés que leurs homologues fonctionnaires [1 833 euros nets en moyenne en 2019 pour les contractuels de droit public contre 2 320 euros nets par mois pour les titulaires, selon la DGAFP]. Ils ne bénéficient pas de l’avancée automatique liée à l’ancienneté et peuvent difficilement négocier leur salaire à l’entrée. Pour les gouvernements, il est plus facile de transformer la fonction publique en faisant entrer davantage de non-titulaires, souvent plus dociles, que de réformer le statut. Et ce type de recrutement permet de réduire ses coûts.

Au-delà de ces caractéristiques communes, ce "statut bis" est très hétérogène. Il y a l’univers des petits contrats, avec des personnes qui vivotent grâce à des remplacements et souhaitent accéder au statut. Il y a celui de l’enseignement, où ce sont des agents qualifiés qui signent des CDD de plus longue durée. Enfin, on trouve l’univers des CDD de haut niveau, des experts venus du privé ou du secteur associatif, comme les délégués à l’égalité femme-homme.

AEF info : Comment a évolué l’attitude des syndicats vis-à-vis de leurs collègues contractuels ?

Aurélie Peyrin : Les organisations syndicales ont parfois eu une attitude ambiguë, notamment au moment de la loi Sauvadet. Certains s’étaient opposés à la CDIsation des contractuels car ils craignaient l’instauration d’un statut bis et le développement d’une forme de concurrence sociale.

Cela a changé depuis, mais les contractuels ont encore du mal à se faire entendre, tant des syndicats, où ils sont minoritaires, que de leurs employeurs. Le fait qu’ils ne parlent pas d’une seule voix ne facilite pas leur travail. Une grande partie des contractuels ayant vocation à devenir fonctionnaire, les syndicats n’ont par ailleurs pas toujours intérêt à défendre une amélioration des droits de ces agents.

Les élus locaux favorables au primo-recrutement en CDI

 

Les nominations de contractuels sur emploi permanent concernent une part de plus en plus importante des recrutements dans la fonction publique territoriale (38 % des nominations en 2019, alors qu’ils constituent moins de 25 % des effectifs). Dans ce contexte, "une réflexion pourrait être engagée nationalement" pour "donner des perspectives d’évolutions professionnelles" aux agents contractuels, estime la fédération nationale des centres de gestion de la fonction publique territoriale, dans une motion adoptée lors de son congrès à Marseille mi-septembre. Parmi les mesures à prendre, figure l’ouverture du CDI en primo-recrutement "dans le respect de la loi et des principes statutaires".

(1) Aurélie Peyrin est l’autrice de l’ouvrage "sociologie de l’emploi public" (2019, Armand Colin)

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