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COP 27 : tout comprendre aux pertes et préjudices, incontournable enjeu de la conférence de Charm el-Cheikh

Les pertes et préjudices et leurs financements sont au cœur de la COP 27 de Charm el-Cheikh, qui vient de s’ouvrir le 6 novembre. Mais d’où vient ce concept ? Quand a-t-il fait irruption dans les négociations climat ? Que recouvre-t-il vraiment et quelles sont les attentes en la matière ? À l’heure de l’ouverture de la COP 27, AEF info dresse le tour d’horizon de ce concept pour mieux en comprendre les enjeux.

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Bonn en juin 2022. Les ONG du CAN international demandent que les pertes et préjudices soient incluses à l'agenda de la COP 27 et que des financements spécifiques y soient négociés AEF - EL

"Les pertes et préjudices ne sont pas un sujet nouveau", souligne Fanny Petitbon, responsable plaidoyer de l’ONG Care France. C’est en effet en 1991 qu’apparaît la première référence aux pertes et préjudices dans les négociations climatiques. Ces pertes résultent d’évènements extrêmes auxquels il est impossible de s’adapter : montée du niveau des mers, submersion irréversible d’îles, salinisation des terres agricoles entraînant le déplacement de populations, etc.

une "dette climatique" à rembourser

Des catastrophes touchant davantage les pays les plus vulnérables et les plus pauvres, victimes d’un réchauffement auquel ils n’ont pas participé et pour lequel ils demandent réparation aux pays développés. "Les pays vulnérables ne veulent pas la charité", poursuit Fanny Petitbon. "Historiquement responsables, les pays développés leur doivent cet argent afin de régler leur dette climatique", souligne-t-elle.

C’est ainsi le Vanuatu, représentant l’Aosis (alliance des petits États insulaires), qui propose l’inclusion d’un mécanisme d’assurance au sein de la future convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques, créée en 1992. Sa demande : que les nations "industrialisées" paient pour les pertes et préjudices que subiront les petits États insulaires vulnérables en raison de la montée du niveau de la mer. Mais cette demande subit un premier échec que Carbon Brief explique, dans un dossier portant sur le sujet, par le fait que la plupart des nations engagées dans les négociations estimaient que la diplomatie climatique devait uniquement porter sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Les diplomates américains craignaient aussi "que le changement climatique ne devienne une autre voie par laquelle les pays en développement pourraient demander de l’argent". Ils s’en sont donc "fermement tenus à la position résumée par Robert Reinstein, alors principal négociateur américain sur le climat : 'Non aux objectifs, non à l’argent'".

Au final, l’article 4.8 de la convention, relatif à l’application des engagements des parties, établit que ces dernières "étudient les mesures — concernant notamment le financement, l’assurance et le transfert de technologie — qui doivent être prises dans le cadre de la convention pour répondre aux besoins et préoccupations spécifiques des pays en développement parties face aux effets néfastes des changements climatiques et à l’impact des mesures de riposte".

L’article cite ensuite une liste de pays concernés dont : les petits pays insulaires ; les pays ayant des zones côtières de faible élévation ou encore les pays ayant des zones sujettes à des catastrophes naturelles. "La conférence des parties peut en outre prendre les mesures voulues, selon qu’il conviendra, touchant le présent paragraphe."

2007, le plan d’action de Bali

Il faudra attendre 2007 et la COP 13 pour que le sujet fasse réellement son entrée dans un texte négocié : le plan d’action de Bali. Celui-ci invite les parties à réfléchir à "une action renforcée pour l’adaptation" en "envisageant" notamment "des stratégies de gestion et de réduction des risques, notamment des mécanismes de mutualisation et de transfert des risques tels que les régimes d’assurance". Le texte évoque également "des stratégies de réduction des effets des catastrophes et les moyens de faire face aux sinistres et dommages liés aux incidences des changements climatiques dans les pays en développement qui sont particulièrement exposés aux effets néfastes de ces changements".

L’année suivante, en 2008 à Poznan (Pologne), les États insulaires membres de l’Aosis reviennent à la charge, demandant la création d’un nouveau mécanisme doté de diverses composantes : assurance, compensation/réhabilitation, gestion des risques. Son nom : le "mécanisme à multi-options pour faire face aux pertes et préjudices issus des conséquences du changement climatique". Selon l’Aosis, ce mécanisme devait être financé par les pays développés en se fondant sur leurs émissions historiques. Mais ces derniers ont alors cherché à axer les discussions davantage sur les volets assurance et gestion de risque que sur celui de la compensation.

C’est également cette année-là, note Carbon Brief, que la société civile a commencé à se pencher et à alerter sur les pertes et préjudices. Le WWF Royaume-Uni publiant notamment l’étude "Au-delà de l’adaptation - le devoir légal de payer une compensation pour les préjudices du changement climatique". L’ONG citait alors le dernier rapport du Giec selon lequel "ni l’adaptation ni l’atténuation seules ne pourr[aie]nt éviter tous les impacts du changement climatique".

L’année suivante, lors de la COP de Copenhague, le sujet cesse d’être uniquement porté par les États insulaires. Le groupe Afrique s’associe ainsi à la demande des Aosis, appelant à la mise en place d’un "mécanisme international pour répondre aux inévitables pertes et préjudices". L’Inde, le Brésil, le Bangladesh, le Costa Rica et le Panama soumettent également des textes sur le sujet.

2010 : premier groupe de travail

Puis c’est en 2010, à la COP 16 de Cancún (Mexique), que les États décident de créer un groupe de travail de deux ans. Lequel doit "considérer, notamment à travers des ateliers et des réunions d’experts, les approches pour faire face aux pertes et préjudices associés aux impacts du changement climatique dans les pays en développement particulièrement vulnérables aux effets négatifs du changement climatique". Dans leur livre "Gouverner le climat ? Vingt ans de négociations internationales", Amy Dahan et Stefan Aykut relèvent qu'"inclure cette thématique des pertes et dommages a représenté une victoire des Aosis et des pays les moins avancés". Ils notent également que "si les textes produits restent évasifs sur les pistes innovantes à étudier, les discussions évoquent assez clairement les systèmes d’assurances et de micro-assurances" (1).

Ce groupe débouchera trois ans plus tard sur la création, en 2013, du mécanisme international de Varsovie (lire sur AEF info). Le mécanisme avait trois fonctions principales, détaille la responsable plaidoyer de Care France, Fanny Petitbon. Travailler à la définition des pertes et préjudices, identifier les acteurs (institutionnels, de recherche, ONG et associations, etc.) pouvant répondre à ces questions sur le terrain et mobiliser le soutien financier et technologique aux pays victimes de ces pertes.

"Mais sur cette troisième fonction, quasiment rien n’a été fait", déplore la militante. Pourtant, diverses propositions seraient envisageables, plaide-t-elle : taxation sur l’extraction des énergies fossiles, taxation de transports maritimes et aériens (lesquels ne sont pas couverts par l’accord de Paris) ou moratoire sur le remboursement de la dette des pays en développement. Et ce, alors que les besoins en termes de financement sont chiffrés entre 300 et 700 milliards de dollars d’ici à 2030 (lire sur AEF info et sur AEF info).

2015, la reconnaissance dans l’accord de Paris

Après l’adoption, en 2014, du plan de travail et d’organisation du comité exécutif du mécanisme de Varsovie, les pertes et préjudices sont consacrés dans l’accord de Paris. Fin 2015, elles deviennent le "troisième pilier" du traité, au côté de l’atténuation et de l’adaptation, via l’article 8.

Selon ce dernier, "les parties reconnaissent la nécessité d’éviter les pertes et préjudices liés aux effets néfastes des changements climatiques, notamment les phénomènes météorologiques extrêmes et les phénomènes qui se manifestent lentement, de les réduire au minimum et d’y remédier". Le texte place le mécanisme de Varsovie sous l’autorité de la conférence des parties à l’accord de Paris.

Il appelle aussi les parties à "améliorer la compréhension, l’action et l’appui" dans huit différents domaines :

  • les systèmes d’alerte précoce ;
  • la préparation aux situations d’urgence ;
  • les phénomènes qui se manifestent lentement ;
  • les phénomènes susceptibles de causer des pertes et préjudices irréversibles et permanents ;
  • l’évaluation et la gestion complètes des risques ;
  • les dispositifs d’assurance dommages, la mutualisation des risques climatiques et les autres solutions en matière d’assurance ;
  • les pertes autres qu’économiques ;
  • la résilience des communautés, des moyens de subsistance et des écosystèmes.

Reste, souligne Fanny Petitbon, que le paragraphe 51 de la décision de COP accompagnant l’accord stipule que "l’article 8 […] ne peut donner lieu ni servir de fondement à aucune responsabilité ni indemnisation", cristallisant pourtant les attentes.

2019, le réseau de Santiago

Une fois adoptées les règles d’application de l’accord de Paris en 2018, c’est lors de la COP 25 de 2019 à Madrid que le sujet des pertes et préjudices s’invite à nouveau sur le devant des négociations climat. Les demandes des pays vulnérables et des ONG en amont de cette réunion sont multiples: obtenir la création d’un fonds dédié ; inscrire de manière permanente ce sujet à l’ordre du jour des négociations; et instituer la rédaction d’un rapport spécifiquement dédié à l’évaluation, année après année, de la quantité de financements nécessaires, et de celle en réalité disponible. Un rapport que les ONG imaginent être réalisé par le Pnue, sur le même modèle que les rapports Emissions Gap (lire sur AEF info) et Adaptation Gap (lire sur AEF info).

Ces demandes n’aboutiront principalement qu’au lancement du réseau de Santiago, visant à "catalyser" l’assistance technique déjà apportée par diverses organisations et d’en faciliter l’accès aux pays vulnérables. L’objectif étant d’inciter l’ensemble des organisations internationales concernées (notamment le Fonds vert pour le climat) à consacrer davantage de moyens à ces pertes (lire sur AEF info).

2021, le dialogue de Glasgow

La pandémie de Covid-19 ayant reporté d’un an la tenue de la COP 26, c’est à Glasgow que le sujet a rebondi en 2021 (lire sur AEF info). Malgré les annonces de financements spécifiques — en provenance d’Écosse, qui s’engage désormais sur sept millions de livres sterling (contre deux l’an dernier), de Wallonie et d’organisations philanthropes — les pays développés ont à nouveau refusé la création d’un mécanisme financier dédié, pourtant réclamé par le G77 et la Chine.

Le Pacte de Glasgow a cependant prévu l’ouverture d’un dialogue, organisé tous les ans de 2022 à 2024 au mois de juin. "Ce dialogue a été accepté parce qu’il doit aboutir à la création d’un fonds", veut croire Fanny Petitbon, responsable de plaidoyer de Care France. Et l’inclusion de ce sujet de manière permanente à l’agenda des négociations est une condition clairement posée par Saleemul Huq, chercheur bangladais spécialiste des questions climatiques et directeur de l’Icccad (centre international sur le changement climatique et le développement), pour que la Ccnucc conserve sa pertinence.

2022, la facilité financière ?

En amont de la COP, le Danemark s’est démarqué, devenant le premier État membre de l’Union européenne à proposer 13 M€ de financements dédiés à la question, suivi par la Belgique en ouverture de la COP 27, s’engageant à verser 2,5 M€ au Mozambique, puis par l'Autriche, annonçant de son côté 50 M$. L’Allemagne, assumant la présidence du G7, doit quant à elle profiter de la COP pour lancer le "bouclier mondial contre les risques climatiques pour les pays et les populations pauvres et vulnérables". Quant à la France et à la Barbade, elles proposent la mise en place d’un groupe d’experts chargé d’identifier d’ici au printemps 2023 des financements innovants (lire sur AEF info).

Au vu de la crise économique et géopolitique actuelle, la création de la facilité financière reste donc "hautement incertaine" dès cette COP, mais le sujet n’en restera pas là. Dans le cadre de la Ccnucc, le dialogue de Glasgow doit se poursuivre jusqu’en 2024. Et le débat évoluera également en dehors de cette seule arène. En effet, en octobre 2021, Antigua-et-Barbuda et les Tuvalu ont annoncé le lancement d’une commission des petits États insulaires sur les changements climatiques et le droit international (Cosis en anglais). Cette commission a pour but d'"explorer les pistes juridiques permettant de demander une compensation aux pays pollueurs devant des juridictions internationales". Antigua-et-Barbuda et Tuvalu souhaitent obtenir un avis sur les changements climatiques, la montée du niveau des mers, la protection de l’environnement marin et les responsabilités internationales auprès du Tribunal international du droit de la mer.

En parallèle, le Vanuatu a annoncé en septembre 2021 son intention d’obtenir un avis de la Cour internationale de justice sur les enjeux de changements climatiques et droits humains — une initiative soutenue par plusieurs organisations de la société civile dont le CAN international, Greenpeace, Oxfam, Amnesty International ainsi que par plusieurs États dont l’Allemagne, le Portugal et la Nouvelle-Zélande. Il doit pour cela obtenir le vote à la majorité simple d’une résolution des membres de l’Assemblée des Nations unies, un vote attendu entre décembre 2022 et février 2023.

(1) Par ailleurs, Amy Dahan et Stefan Aykut constataient que la gouvernance de cette question devait être repensée : "La thématique des pertes et dommages participe d'un dialogue croissant sur le terrain local, entre communauté de l'adaptation (ONG environnementalistes) et communauté de la réduction des risques de catastrophe (ONG humanitaires et de solidarité). [...] L'évaluation précise de ces projets communs appellerait la construction d'une gouvernance multi-niveaux, essentielle pour prendre en compte l'adaptation en tant que processus dans la durée, ce qui sort, pour l'heure, du périmètre de la gouvernance globale."

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Émilie Legendre, journaliste