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Immobilier : un rapport de la Cour des comptes fait neuf propositions pour améliorer la gestion du patrimoine universitaire

Pour avancer sur la question de l’immobilier universitaire, élément "au cœur de la question de l’autonomie", la Cour des comptes recommande d’effectuer un audit des montants nécessaires pour remettre en état le parc et d’encourager les universités à recourir à des filiales immobilières, dans un rapport qu’AEF info s’est procuré. La rue Cambon rappelle que les modes de financements "répondent mal aux besoins de maintenance et de rénovation". Elle suggère aussi de faire de la dévolution "une politique programmée", incluant une remise à niveau du parc et un financement du gros entretien.

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Malgré "une forte mobilisation de tous les acteurs concernés" (Dgesip, DIE, universités) et des "avancées qui permettent à l'immobilier de trouver, progressivement, sa juste place dans la politique universitaire", "le chemin à parcourir reste long", souligne la Cour des comptes, dans un rapport consacré à l'immobilier universitaire intitulé "Du défi de la croissance à celui du transfert de propriété", rapport qui n'a pas encore été publié (1) et qu'AEF info s'est procuré. Parmi ces avancées, la Cour souligne qu’en 2021, 6 % de l’état du patrimoine des universités métropolitaines n’était pas connu, contre 39 % en 2016. À noter que l’enquête de la Cour des comptes n’intègre pas le patrimoine du réseau des œuvres.

Dans cette dépêche, AEF info revient sur les préconisations de la rue Cambon, ainsi que les principaux apports de ce rapport et publiera, dans les jours à venir, deux autres dépêches : l'une consacrée au financement de l’immobilier universitaire et une sur la dévolution du patrimoine.

la cour des comptes formule 9 recommandations

  • Effectuer un audit précis et contradictoire des montants de fonctionnement nécessaires pour remettre en état le parc universitaire avec différents chiffrages en fonction de l’état attendu : mise en sécurité et aux normes d’accessibilité des bâtiments, rénovation du patrimoine classé comme vétuste ou rénovation totale des bâtiments ;

  • encourager les universités à recourir à des filiales immobilières pour la gestion et la valorisation de leur patrimoine ;
  • faire de l’immobilier l’un des volets principaux du dialogue stratégique et de gestion entre le ministère et les universités et définir des indicateurs permettant une prise en compte du gros entretien renouvellement (GER) dans la subvention pour charges de service public (SCSP), selon des critères objectifs ;
  • acter après expertise contradictoire, dans les conventions de dévolution, un calendrier des travaux de mise en sécurité et d’accessibilité des bâtiments imposés par les textes ainsi que les modalités de financement de ces travaux ;
  • introduire un volet politique de site dans les schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) et annexer à ces derniers l’ensemble des conventions relatives aux mises à disposition de bâtiments ;
  • évaluer et documenter les outils de chiffrage des taux d’occupation et intégrer ces données par site géographique ;
  • améliorer l’interopérabilité entre les différents systèmes informatiques des universités et les logiciels centraux pour avoir une meilleure connaissance du patrimoine universitaire ;
  • étendre à l’ensemble des universités la création d’un budget annexe immobilier dans un format défini, par modification de l’article R. 719-63-1 du code de l’éducation ;
  • définir le régime d’assurance des biens dévolus.

Les principaux constats et commentaires de la Cour

La Cour des comptes revient sur plusieurs constats, déjà abordés dans différents rapports antérieurs sur l'immobilier, l'autonomie ou sur le plan campus – vétusté d’une partie du parc immobilier universitaire (lire sur AEF info), difficultés rencontrées quant à la gestion immobilière (lire sur AEF info), coût du financement de la dévolution (lire sur AEF info) – et dévoile des données nouvelles ou mises à jour.

60 % de l’immobilier est satisfaisant et 37 % des établissements sont en classe énergétique D

Tout d’abord, la Cour revient sur l’état du bâti universitaire – 18 millions de m² de locaux –, dont "60 % des surfaces sont estimées dans un état très satisfaisant ou satisfaisant". "Mais plus du tiers, soit 34 %, sont jugées dans un état peu ou pas satisfaisant", souligne le rapport, notant cependant une "hétérogénéité" des situations : l’UBFC estime que son patrimoine vétuste représente 4 % de son parc, contre 9 % pour l’université de Lorraine, 70 % pour Paris-Saclay, ou encore 80 % pour l’Upec et Sorbonne Paris-Nord. "De surcroît, 9 % des établissements recevant du public (ERP) sont concernés par un avis défavorable de la commission de sécurité locale", indique le rapport.

Pour ce qui est des consommations énergétiques, "selon le ministère, 35,7 % des surfaces relèvent de la classe énergétique C et 37,1 % de la classe D". De plus, environ 17 % des établissements d’enseignement supérieur se trouvent en classe énergétique E et une faible part d'entre eux (moins de 3 %) sont dans la classe G.

Un sous-financement chronique de l’entretien

La Cour des comptes rappelle aussi que le coût pour réhabiliter le patrimoine universitaire est estimé à 7 Md€ par le MESRI (2) – "dont 75 % seraient en lien avec la transition énergétique et environnementale" – et à 15 Md€ par France Universités. Pour autant, les modes de financement actuels "répondent mal aux besoins de maintenance et de rénovation", la Cour soulignant que l’entretien des bâtiments universitaires est "chroniquement sous-financé".

Les montants alloués au GER (gros entretien renouvellement) sont ainsi "inférieurs au niveau requis pour maintenir le patrimoine en état". Une dépêche centrée sur la question des financements sera publiée dans les jours à venir.

La dévolution devrait faire l’objet d’une politique programmée

Par ailleurs, la Cour des comptes estime que "le transfert de propriété de l’État vers les universités devrait faire l’objet d’une politique programmée", ajoutant que "la remise à niveau du parc avant transfert" et "le financement du gros entretien par une dotation ad hoc sont des préalables nécessaires et, pour l’heure, non pris en compte". Une dépêche sera prochainement publiée sur le chapitre du rapport de la Cour des comptes consacré à la dévolution.

Saturation des amphis à Montpellier-III et Lyon

Par ailleurs, selon la Cour des comptes, si le taux d’occupation moyen des bâtiments universitaires était de 65,8 % en 2019 et de 60 % en 2020, "il semble que l’optimisation des surfaces ait atteint ses limites dans certains établissements". Elle fait ainsi part de situations de sur-occupation des amphithéâtres à l’université de Montpellier-III, où leur taux d’occupation est de 143 %, ainsi qu’à Lyon-III (123 %) et Lyon-II (110 %). Si une telle situation "se retrouve dans les universités parisiennes, […] les données manquent pour l’estimer précisément", poursuit-elle. À l’inverse, le taux de l’occupation des amphis est de 48 % à Cergy CY Paris université, de 52,10 % à l’université de Bourgogne, de 58 % à l’université de Poitiers ou encore de 62 % à Nantes université.

La Cour souligne ainsi que "la numérisation des formations n’a pas eu de conséquence marquante sur l’occupation des locaux" : "le développement d’amphithéâtres numériques reste marginal et aucune étude prospective n’a été réalisée sur cette question par le ministère pour lequel il semble peu probable que le besoin de surfaces diminue". La Cour suggère ainsi d’évaluer "l’expérience des 89 'campus connectés'", afin de savoir si "ce mode d’enseignement peut être une réponse au besoin de rationalisation des investissements immobiliers".

Une appropriation perfectible de la fonction immobilière

La Cour des comptes rappelle également que "la connaissance du patrimoine reste imparfaite, les SI choisis par les universités difficilement compatibles avec ceux développés par l’État". Elle détaille que les dispositifs développés par la DIE n’ont été partagés qu’avec "seulement quelques grandes universités (université de Paris Cité, Strasbourg, Aix-Marseille)". "Il en va de même pour l’outil de suivi des fluides interministériel, dont les mérites n’ont pas donné lieu à une large diffusion" : "En juin 2021, sept universités avaient adhéré et quatre avaient fait une demande de devis".

Cette situation entraîne une "lourdeur dans la gestion des données" et des "imprécisions", que ce soit sur "l’état des bâtiments, leurs performances énergétiques ou leur taux d’occupation", rendant notamment "très difficile, à l’échelle locale comme à l’échelle nationale, de définir avec précision les besoins immobiliers permettant de faire face aux nouveaux effectifs étudiants".

En outre, les schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) sont parfois inexistants ou non renouvelés. Ils ne comportent pas non plus "de volet relatif à la politique de site et ne fournissent pas d’informations sur les biens mis à disposition par des tiers, dont les collectivités territoriales", regrette la Cour.

La question de l’élargissement des compétences de l’Epaurif

 

Dans ce rapport, la Cour des comptes s’arrête sur la question d’un éventuel élargissement au niveau national des compétences de l’Epaurif. "Cette solution aurait l’avantage de permettre à tous les établissements de bénéficier de l’expertise d’un opérateur métier compétent en matière de gestion patrimoniale", écrit la rue Cambon. Elle précise qu’une telle option a été envisagée par le MESRI, lequel travaillait sur un décret qui "devait étendre dès le printemps 2022 le champ de compétences de l’Epaurif". Lors de son enquête, la Cour relève que ce texte réglementaire n’a pas été publié et que "cette solution ne répondait pas aux attentes des universités et des collectivités qui privilégient des solutions locales ou régionales". En outre, "la direction du budget partage ces réserves sur l’opportunité d’une extension du périmètre d’intervention de l’Epaurif et précisait, en janvier 2022, qu’aucun arbitrage interministériel n’était encore intervenu pour le valider".

Harmoniser le périmètre et le contenu des tableaux budgétaires

Par ailleurs, "le respect de l’autonomie des établissements ne doit pas faire obstacle à une harmonisation progressive des systèmes d’information et à la généralisation des budgets annexes immobiliers dans un format homogène", insiste la Cour des comptes. Sur ce sujet, "l’enjeu consiste à harmoniser le périmètre et le contenu des tableaux budgétaires" et la mise en place d’une comptabilité analytique.

Sur ce point, le rapport souligne que la modification du décret financier des EPSCP "en cours d’élaboration" devrait introduire "la notion comptable de contrôle des biens qui simplifierait la procédure de création du budget annexe en donnant cette compétence au CA". En outre, "la conception et la mise en service de systèmes d’information décisionnels (SID) et la fiabilisation des données qui l’accompagne ainsi que les structures analytiques créées par les établissements publics expérimentaux (EPE) devraient accélérer la démarche de calcul en coûts complets dans les établissements".

Mieux définir les profils et la rémunération des postes les plus techniques

En termes de RH, si les effectifs se sont renforcés et professionnalisés, "les postes les plus techniques" – sur les volets juridiques et financiers notamment – "peinent à être pourvus, en raison notamment de la concurrence d’autres acteurs, privés ou publics". La Cour juge qu’il "conviendrait notamment de pouvoir mieux définir les profils de poste et de rémunération liés à ces emplois, la grille actuelle, trop ancienne, ne permettant pas aux universités de répondre à ce besoin en dehors du cadre contractuel".

Comment est répartie la propriété de l’immobilier universitaire ?

 

À l’échelle nationale, 82 % de l’immobilier universitaire est détenu par l’État, 12 % par les collectivités territoriales (il s’agit principalement de locaux mis à disposition comme les Inspé ou encore, dans le cas parisien, de l’immeuble de la Sorbonne), 3 % par les universités et 3 % par des tiers.

Pour ce qui est des locaux loués par les établissements, ils représentant une cinquantaine de bâtiments en France (0,8 % des biens occupés). Il existe cependant des "situations atypiques" exceptionnelles, comme Paris-I, qui "dispose de 40 % de locaux loués à des tiers pour des loyers relativement élevés". De son côté, l’université Lyon-II dispose de seulement 50 % de biens domaniaux, 37,5 % des biens occupés appartenant aux collectivités.

(1) Le rapport a été approuvé par la 3e chambre de la Cour des comptes en mars 2022 et le comité du rapport public et des programmes de la Cour a été consulté sur le rapport en juillet 2022. La publication pourrait intervenir dans les semaines qui viennent.

(2) Ce montant a été calculé à partir du recensement des besoins exprimés par les établissements dans le cadre de la préparation des CPER 2021-2027 et du niveau de gros entretien et réparation (GER)

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Camille Cordonnier, journaliste