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Home| Social / RH| Fonction publique| Dépêche n°675695

"Une spécialisation de la formation à l’INSP favorisera une meilleure adéquation profils-postes" (Natacha Gally, chercheuse)

Avec la suppression des grands corps et de l’affectation directe des élèves de l’INSP, "la seule manière de départager les élèves, en l’absence de classement de sortie, est probablement d’accentuer leur spécialisation", celle-ci étant "à même de favoriser une meilleure adéquation des profils et des postes", indique Natacha Gally, maîtresses de conférences en science politique à Paris-Panthéon-Assas (1), dans une interview à AEF info, le 30 juin 2022. Elle craint toutefois que cette spécialisation entre en tension avec la volonté de la Diese d’impulser une politique RH transversale. "Le problème de fond est de savoir si l’on veut que la haute fonction publique soit un groupe professionnel transversal de managers, (...) ou si l’on privilégie une approche 'métiers'." Par ailleurs, elle s’interroge sur le positionnement de l’INSP et sa capacité à attirer des enseignants-chercheurs.

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Pour la spécialiste de la haute fonction publique Natacha Gally, la réforme de l'ENA-INSP implique d’"universitariser" l’enseignement, et de donc de respecter la liberté académique. AEF

AEF info : Annoncée en avril 2019 par Emmanuel Macron au lendemain du mouvement des gilets jaunes, la "suppression" de l’ENA s’est concrétisée le 1er janvier 2022 par son remplacement par l’INSP, avec notamment pour objectif de diversifier la haute fonction publique. Comment expliquez-vous que le gouvernement ait réussi là où ses prédécesseurs avaient échoué ?

Natacha Gally : Pour comprendre, il convient de décomposer cette réforme qui touche à des aspects différents de la "production" des élites administratives en France. Autour de l’ancienne ENA, il y a trois enjeux : l’enjeu du recrutement des hauts fonctionnaires, l’enjeu de la formation et celui de leur affectation et de la gestion de leurs carrières. Trois enjeux inégalement résistants au changement et interconnectés.

Le premier sujet, le plus médiatisé lors du lancement de cette réforme, c’est celui de l’ouverture sociale de l’ENA et des élites administratives jugées comme trop homogènes. Ce qui est vrai puisqu’en moyenne, il y a moins de 4 % d’enfants d’ouvriers dans les promotions, ce qui est loin de l’objectif visé lors de la création de l’ENA en 1945 qui était de démocratiser la haute fonction publique. Cela a certes fonctionné au début, les concours des grands corps précédant la création de l’ENA étant encore plus élitistes et socialement fermés, mais a fini par échouer malgré la création d’un concours interne.

Le sujet de l’ouverture sociale dépasse très largement la réforme de l’école, celle-ci étant "le dernier maillon de la chaîne des inégalités", pour reprendre l’expression de Fabrice Larat, les élèves étant filtrés bien avant de passer le concours de l’ENA. Finalement, c’est l’élitisme républicain qui produit de la sursélection sociale. C’est très bien de créer des concours favorisant la diversité comme le concours Talents ou le concours docteurs et, en son temps, la troisième voie mais ce type de mesure a une portée relativement faible sur la composition sociale de la haute fonction publique ne serait-ce qu’en raison du très faible nombre de places offertes. Ce que relevait d’ailleurs le rapport Bassères (lire sur AEF info). La seule manière de favoriser l’ouverture sociale est de faire de la promotion interne.

 

"Le fait que cette réforme ait pu être menée aujourd’hui est la continuation d’une trajectoire inaugurée à la fin des années 90."

 

Le deuxième aspect, à savoir les affectations et la remise en question de l’accès direct aux grands corps à la sortie de l’école, est un enjeu très important pour lequel il y a déjà eu des tentatives d’évolution mais, sans succès en raison de plusieurs acteurs "veto" qui avaient tout intérêt à ce que le système ne change pas. Le fait que cette réforme ait pu être menée aujourd’hui et s’accompagne d’un mouvement de fonctionnalisation est le fruit d’un fort investissement politique au plus haut niveau de l’État – la question étant désormais de savoir s’il va perdurer. C’est aussi et surtout la continuation d’une trajectoire inaugurée à la fin des années 90, avec des évolutions très incrémentales qui ont conduit à diffuser graduellement dans la haute fonction publique une nouvelle manière de représenter les carrières comme la construction d’un parcours d’emploi.

L’arrivée de Gilbert Santel à la tête de la DGAFP en 1998 (premier DGAFP à ne pas être issu du Conseil d’État) a en effet marqué le début d’une réflexion sur les carrières de la haute fonction publique, son successeur Jacky Richard pensant le concept de DRH groupe, concept repris par Paul Peny qui a cherché à convertir la DGAFP en pilote RH de la haute fonction publique. Ce qui n’a pas été sans mal car cette approche s’est heurtée au pilotage déjà existant des acteurs centralistes tels que le SGG et le Conseil d’État et des administrations sectorielles. D’ailleurs, la Diese s’inscrit aujourd’hui dans la continuité de ce projet.

 

"Si la réforme de l’accès aux grands corps est passée, c’est que le compromis décisionnel lui-même n’est pas si défavorable au Conseil d’État et à la Cour des comptes."

 

En outre, si la réforme de l’accès aux grands corps est passée, c’est que le compromis décisionnel lui-même n’est pas si défavorable au Conseil d’État et à la Cour des comptes qui ont pu s’appuyer sur leur statut juridictionnel protégé par la Constitution pour échapper à la fonctionnalisation – ce qui n’a pas été le cas pour les inspections générales –, et pour redéfinir un mode de recrutement à l’entrée qui leur permette de continuer à recruter des jeunes. Le gouvernement a trouvé là un moyen de rassurer ces grands corps, en particulier le Conseil d’État, qui est l’acteur veto le plus important.

Troisième facteur : une conception fonctionnelle des carrières s’est diffusée depuis une vingtaine d’années comme l’illustre par exemple le décloisonnement des viviers mis en place à partir de la fin des années 90 avec la réforme du décret du 19 septembre de 1955 réglementant les emplois fonctionnels, qui réservait 75 % de ces emplois aux administrateurs civils qui avait un peu de mal à exister face aux grands corps. Cette proportion est passée à 70 % en 2001 puis à 50 % en 2012 puis, en application de la loi de transformation de la fonction publique de 2019, est entrée en vigueur l’ouverture des emplois de direction aux contractuels avec le décret du 31 décembre 2019 qui a pour effet de supprimer totalement cette proportion d’emplois qui était réservée aux administrateurs civils. C’est une manière de faire primer la logique fonctionnelle sur celle de corps.

AEF info : Au-delà du symbole, comment cette réforme pourrait être à même de modifier concrètement le fonctionnement de la haute fonction publique, notamment avec la suppression des grands corps ?

Natacha Gally : Toute la question est de savoir comment cette réforme va être mise en œuvre. Pour l’heure, les cultures professionnelles existantes, les manières de gérer les carrières, ne vont pas se transformer du jour au lendemain, y compris pour les emplois fonctionnalisés sous prétexte que les corps ont disparu. Le corps est avant tout un dispositif juridique matérialisant l’existence d’un groupe professionnel qui recouvre également une identité professionnelle, des savoirs faire spécifiques, une cohésion des organisations professionnelles.

Le fait de faire disparaître le corps préfectoral ou les corps diplomatiques suscite beaucoup d’émoi à juste titre car leurs membres se sentent attaqués dans leur professionnalité. Pour autant, dans la pratique des professionnels RH, il serait étonnant que l’on observe des changements rapides et radicaux. On voit mal un DRH du Quai d’Orsay nommer dans les ambassades des personnes n’ayant jamais mis les pieds dans la sphère diplomatique et n’ayant pas les compétences requises spécifiques.

 

"Sans doute pourra-t-il y avoir des modifications à moyen terme mais, à court terme, les pratiques vont rester les mêmes et les changements vont être très progressifs."

 

Dans quelle mesure les groupes professionnels ont besoin d’un dispositif juridique pour exister et perdurer ? Les identités professionnelles et les organisations collectives, les pratiques et les savoirs spécifiques suffisent-ils pour monopoliser une portion du marché du travail ? Sans doute pourra-t-il y avoir des modifications à moyen terme mais, à court terme, les pratiques vont rester les mêmes et les changements vont être très progressifs. De plus, les obligations de mobilité existaient déjà pour les administrateurs civils dans le décret de 1955 pour accéder aux emplois de direction. De même que l’obligation pour les administrateurs civils d’effectuer une mobilité dans les services déconcentrés prévue par la réforme de 1997 [décret du 21 mars 1997], contrainte qui avait suscité beaucoup de remous à l’époque et conduit à revoir la mesure par la suite.

La question qui se pose est donc de savoir comment les acteurs de terrain vont se saisir de ces nouvelles règles. Cela vaut aussi pour l’ouverture des emplois de direction aux contractuels. Il faudra donc voir si la Diese réussira à impulser cette nouvelle culture et à conduire les gestionnaires ministériels à sortir de leurs pratiques habituelles.

AEF info : Concernant justement les résistances au changement, que reflète selon vous le mouvement de grève organisé le 9 juin par les élèves de la promotion Germaine Tillion (qui a passé le concours de l’ENA et inauguré la scolarité à l’INSP) ?

Natacha Gally : Ce mouvement reflète une situation particulière à un moment donné d’étudiants qui entrent dans une institution et sortent d’une autre institution, avec des modifications des emplois offerts à la sortie. Ils ont été un peu malmenés et s’interrogent à juste titre sur les conséquences de la réforme sur leurs carrières. Une fois de plus, les énarques ont un peu été les boucs émissaires d’une réforme qui les dépasse et la haute fonction publique est désignée comme responsable de tous les maux.

 

"Que les élèves de l’ENA fassent entendre leur voix en période de réforme de l’école n’est pas du tout exceptionnel. Ils ont toujours critiqué l’ENA."

 

Cela étant dit, que les élèves de l’ENA fassent entendre leur voix en période de réforme de l’école n’est pas du tout exceptionnel. Ils ont toujours critiqué l’ENA comme l’illustre le fameux pamphlet co-écrit en 1967 par Jean-Pierre Chevènement et Didier Motchane sous le pseudonyme de Jacques Mandrin ("L’énarchie ou les mandarins de la société bourgeoise"). Déjà, à cette époque, les anciens élèves dénonçaient les dysfonctionnements de l’école qui reproduit les inégalités et dont les enseignements se limitent à la conformation à un certain nombre de codes, comme l’a très bien montré Jean-Michel Eymeri-Douzans dans "La fabrique des énarques". En 1984, certains, se sentant oubliés des mesures prises en faveur des fonctionnaires sous le quinquennat de François Mitterrand, avaient passé une petite annonce à destination des employeurs privés dans "Le Monde" ("Offrez-vous un énarque"). Plus récemment, la fameuse promotion Sédar Senghor (2002-2004), celle d’Emmanuel Macron, s’est insurgée contre le classement de sortie, qui avait été invalidé…

AEF info : Cette réforme prévoit également la rénovation de la scolarité et des concours (dont les biais sont pointés depuis des années), chantiers encore en cours d’élaboration. Quels en sont les principaux enjeux ?

Natacha Gally : La scolarité est sans doute l’un des aspects les moins difficiles à réformer à l’ENA car il est moins sujet à des résistances institutionnelles. En témoigne la réforme Delevoye de 2003 qui visait à réformer le classement de sortie et avait finalement débouché sur une refonte de la scolarité modulaire en trois blocs.

Aujourd’hui, la suppression des grands corps – et probablement du classement de sortie – peut avoir un retentissement sur la formation. En effet, la seule manière de départager les élèves, en l’absence de classement de sortie, est probablement d’accentuer leur spécialisation. Alors qu’historiquement, la formation à l’ENA a toujours été généraliste, ce système sous-tendant la domination des grands corps, contrairement à ce qui prévalait à la création de l’ENA, dont la scolarité était organisée en sections. Ce que les grands corps ont contesté car ils revendiquaient de pouvoir recruter les meilleurs des meilleurs dans l’ensemble des sections.

Une spécialisation de la formation sera donc à même de favoriser une meilleure adéquation des profils et des postes. Mais cette spécialisation sur des politiques publiques va entrer en tension avec la volonté de la Diese d’impulser une politique RH transversale. Il y aura donc un équilibre à trouver entre les compétences spécifiques des administrateurs de l’État et la possibilité de les transférer d’un ministère à l’autre. C’était déjà le problème des administrateurs civils dont le corps interministériel n’avait d’interministériel que le nom car géré par les gestionnaires ministériels.

 

"Le problème de fond est de savoir si l’on veut que la haute fonction publique soit un groupe professionnel transversal de managers, ou si l’on privilégie une approche 'métiers'."

 

Le problème de fond est de savoir si l’on veut que la haute fonction publique soit un groupe professionnel transversal de cadres, de managers, ce qui implique un gouvernement centralisé de la haute fonction publique, ou si l’on privilégie une approche "métiers" avec des groupes professionnels attachés à des secteurs d’action publique, ce qui suppose un gouvernement davantage ministériel. Ce qui est en jeu, c’est le poids de l’exécutif central versus les ministères sectoriels.

Dans ce contexte, le terme de pilotage utilisé par les acteurs désigne une nouvelle forme de centralisation posant le cadre dans lequel les acteurs vont agir. Ce qu’illustre la Diese, qui devrait établir une sorte de cahier des charges des cadres publics afin que leur gestion soit plus convergente. Ce travail avait d’ailleurs été initié par la mission cadres dirigeants placée auprès du SGG, qui tentait depuis 2010 d’alimenter un vivier interministériel et proposait des formations à la prise de poste, sur la base d’un référentiel de compétences…

AEF info : La directrice de l’INSP, Maryvonne Le Brignonen devra par ailleurs renforcer les liens avec le monde universitaire et de la recherche et accroître son rayonnement à l’international. Cela implique un véritable changement de culture…

Natacha Gally : L’ENA n’est-elle qu’une école d’application qui forme des hauts fonctionnaires ou est-elle aussi un établissement d’enseignement supérieur (ce qui n’est pas le cas juridiquement) ? Il s’agit bien d’un établissement de formation qui évolue de facto dans le champ des grandes écoles dans lequel elle doit se positionner. Comme l’a montré Pierre Bourdieu dans "La noblesse d’État", l’ENA occupait en tant qu’école du pouvoir une position dominante parce qu’elle pouvait se prévaloir d’une proximité forte avec le "champ du pouvoir" et non d’une légitimité scientifique forte, comme l’ENS.

Dans un contexte d’internationalisation croissante de ce champ, de regroupement d’établissements, de mise en compétition des universités, se pose la question de savoir comment l’INSP peut se repositionner alors que les critères des classements internationaux ne sont pas les siens et imposent de faire de la recherche et d’avoir des enseignants permanents, des doctorants voire une certaine masse critique. Or historiquement, l’ENA ne produit pas de recherche même si un centre de recherche y a été créé au début des années 2000.

 

"Comment l’INSP va-t-il attirer des enseignants-chercheurs alors qu’il est pour l’heure dépourvu de recherche ?"

 

La réforme prévoit de financer massivement la recherche à l’INSP en la dotant de 20 postes permanents [la LFI pour 2022 prévoit 1,75 M€ pour financer 20 emplois supplémentaires, dont 10 pour créer un corps professoral permanent et 10 pour accompagner le développement de l’offre de formation continue]. Mais comment l’INSP va-t-il attirer des enseignants-chercheurs alors qu’il est pour l’heure dépourvu de recherche ? Est-il prévu de les faire enseigner ? Cela interroge, l’enseignement étant jusqu’à présent dispensé par les corps.

La réforme implique également d’"universitariser" l’enseignement, et donc de respecter la liberté académique. Les élèves auraient tout à gagner de bénéficier de l’apport de grands universitaires et d’être mis au contact de la recherche. Cette ligne de crête est assez délicate et je m’interroge sur les capacités de l’INSP à rivaliser avec les grandes universités de recherche internationales. Un tel processus de conversion institutionnelle – qu’a déjà réussi Sciences Po en amont – n’a rien d’évident et, dans le meilleur des cas, prendra beaucoup de temps.

(1) Diplômée de l’IEP de Lille et docteur en science politique de l’IEP de Paris, Natacha Gally, spécialiste de sociologie de l’action publique, de sociologie des élites administratives et des politiques de réforme de l’administration, est maîtresse de conférences à l’université de Paris-Panthéon-Assas et membre du Cersa. Elle a reçu le prix de la Fondation Mattei Dogan en 2013 pour sa thèse intitulée "Le marché des hauts fonctionnaires. Une comparaison des politiques de la haute fonction publique en France et en Grande-Bretagne".

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