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Home| Social / RH| Fonction publique| Dépêche n°673664

Terra Nova promeut une approche renouvelée de la réforme de l’État

Comment mieux réformer l’État ? Sébastien Soriano et Vincent Feltesse proposent, dans une note publiée ce 31 mai 2022 par le think tank Terra Nova une approche "profondément renouvelée de la réforme de l’État". Selon les deux hauts-fonctionnaires, "la réforme de l’État menée depuis 30 ans a essentiellement procédé d’un rétrécissement de ce dernier, au profit du marché, des collectivités territoriales et de l’Europe". Ils formulent cinq séries de propositions. Ils préconisent notamment de "passer de la réforme de l’État à la fabrique des réformes".

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La note de Terra Nova propose de définir une "stratégie RH face aux crises de vocation et au risque de dépendance accrue au privé". Pixabay - geralt

Peut-on réformer la réforme de l’État ? C’est ce que proposent Sébastien Soriano et Vincent Feltesse dans leur note intitulée "Services publics et transitions : réformer la réforme de l’État" publiée par Terra Nova ce mardi 31 mai. Pour les deux hauts fonctionnaires, respectivement directeur général de l’IGN et ancien président de la métropole de Bordeaux (1), "nous sommes à un de ces moments historiques où il faut repenser l’État, comme on l’a fait après-guerre pour la reconstruction du pays, comme on l’a fait dans les années 1990 dans le double contexte de mondialisation et de décentralisation".

Ils proposent par conséquent, au travers de cinq séries de propositions, de repenser en profondeur le mode opératoire de l’État, d’abandonner "le mythe du recentrage et de l’État stratège" et d’en finir avec les réformes de l’État menées depuis 30 ans dont les recettes ont montré leurs limites.

Des "États généraux du service publics"

De fait, estiment Sébastien Soriano et Vincent Feltesse, la réforme de l’État "menée depuis 30 ans a essentiellement procédé d’un rétrécissement de ce dernier, au profit du marché, des collectivités territoriales et de l’Europe", estiment les deux auteurs, citant la vogue du concept anglo-saxon de new public management inspiré du monde de l’entreprise des années 90, le désarmement progressif de l’État "opérateur" et la fragilisation "opérationnelle de fonctions essentielles du service public (éducation, justice, santé…)" et le développement de l’État "financeur" qui "s’est développé au risque d’une inefficacité relative (sous-traitance au privé, multiplicité des appels à projets, flou des frontières avec les collectivités locales…)". Quant à l’État "régulateur", il "ne s’est pas encore totalement adapté aux nouveaux enjeux".

Les auteurs proposent donc tout d’abord de "penser un 'futur souhaitable de l’État', en tournant la page de la réforme de l’État menée depuis trente ans", ce qui revient à changer la façon dont "on pense l’État", à se poser la question, en somme, de savoir quel État souhaitent les citoyens. Selon eux, "désormais, il nous faut penser un État pour les transitions (écologiques, numériques, démocratiques…)", planifier les politiques afin notamment de dépasser "le seul prisme budgétaire dans le pilotage des administrations" et de définir une "stratégie RH face aux crises de vocation et au risque de dépendance accrue au privé".

Ils proposent par conséquent "d’organiser des 'États généraux du service public', pour dépasser les techniques du new public management des années 1990 et mettre en délibération une nouvelle 'Doctrine d’action publique' engageant à la fois le personnel politique et la technostructure".

"Réinvestir dans l’opérationnalité de l’État"

Pointant "la séparation de la stratégie et de l’exécution voulue par la chimère d’un État stratège", les deux hauts fonctionnaires estiment que l’État s’en trouve fragilisé dans ses fonctions socle. En cause, le "pilotage par indicateurs de performance", la "pression sur les emplois publics", les "fusions et restructurations décidées d’en haut", le "développement de la sous-traitance"… Autant de méthodes qui "font courir le risque d’un État hors sol, qui abîme la vocation des fonctionnaires comme l’illustrent les crises de vocation dans un nombre croissant de domaines ".

Afin d’"organiser le réarmement opérationnel de l’État", la note propose de "refaire confiance au terrain", de remettre en cause "les dispositifs de pilotage, notamment budgétaire" avec une série de mesures :

pour les domaines prioritaires que retiendra le gouvernement, établir un programme spécial de réarmement opérationnel ;
supprimer du pilotage budgétaire le principe de "fongibilité asymétrique" qui crée une sous-traitance "subie" ;
ouvrir un débat sur les effets contreproductifs de la responsabilité pénale des décideurs publics ;
mettre en place une "carte de la présence publique" pour coordonner l’évolution des sites des différents services publics nationaux en région ;
systématiser les projets d’administrations, qui permettent de donner du sens à l’action et de résister au "zapping" des réformes ;
simplifier le pilotage budgétaire à travers un suivi centré sur la masse salariale plutôt que sur le nombre d’emplois publics.

Un "État en réseau" pour "réinventer la planification"

Troisième axe, rassembler les forces dispersées par des années de développement des appels à projets et "autres incitations économiques" (telle la T2A à l’hôpital public) et "passer à l’échelle". "Il nous faut retrouver une capacité de transformation du réel et l’inscrire sur le moyen terme", insistent-ils, soulignant la nécessité de "réinventer la planification pour les transitions". La note cite à titre d’exemple plusieurs "programmes gouvernementaux récents" qui "reposent sur des constructions d’alliances avec de larges galaxies d’acteurs (entreprises, associations, collectivités territoriales, collectifs citoyens…) pour passer à l’échelle". Ainsi préconisent-ils de :

redéfinir toute la grammaire de la planification pour les transitions, en combinant une logique de feuilles de route ou de grands défis et une démarche de passage à l’échelle de type "État en réseau" ;
développer des modes de financement alternatifs ou complémentaires aux appels à projet et qui soient plus favorables à la structuration des écosystèmes d’acteurs ;
lancer, vis-à-vis du pouvoir, des lobbies une mission de réflexion pour de nouvelles régulations sectorielles portant sur des enjeux structurants pour les transitions (logement, alimentaire…) ou pour le fait de compléter des régulations existantes (transports, énergie…).

Passer à une "démocratie profonde"

Sébastien Soriano et Vincent Feltesse appellent également à "un renouvellement des pratiques démocratiques vers plus de participation. Ils jugent en effet que les services publics s’immergent "dans une relation avec les citoyens au quotidien, pour mieux coller à leurs réalités et leurs attentes en continu". Au pilotage par le haut, "doit se substituer une boucle d’interaction et de rétroaction de nature à favoriser de manière beaucoup plus intime l’adéquation et l’efficacité des services publics", plaident-ils, recommandant de :

généraliser la participation dans les services publics, non seulement au niveau de la co-décision mais aussi de la co-conception des réponses, de la co-action dans l’opérationnalisation de celles-ci et de la co-évaluation dans une logique d’amélioration continue des services publics ;
prévoir, pour les autorités indépendantes contrôlant des grands intérêts privés, une audition de leur collège par des jurys citoyens tous les deux ou trois ans.

faire des hauts fonctionnaires des "leaders de la transition"

Enfin, estimant que "la réforme de l’État" a trop été vue sous l’angle de la "simplification" et de la "modernisation" et "conduite de manière exhaustive en cherchant à peigner chaque recoin de l’administration" sans réussir à "entraîner les organisations et les collectifs de travail concernés", les deux hauts-fonctionnaires proposent de "partir des priorités gouvernementales" dans une logique de fabrique et de se focaliser sur "la traduction effective des orientations politiques", à savoir le fameux "dernier kilomètre". Pour cela, ils proposent de :

faire de la DITP une "Fabrique des réformes", chargée de faire vivre la doctrine d’action publique en commençant par les réformes prioritaires du gouvernement ;
systématiser les démarches de "retex" consistant pour les administrations à formaliser des retours d’expérience sur des projets ou des réformes ;
mieux structurer au sein de l’État un rôle d’animateur de la communauté des praticiens publics, notamment d’acculturation des décideurs aux transitions ;
mettre en place des "contrats de génération" inversés afin que les jeunes hauts fonctionnaires transmettent aux cadres supérieurs administratifs en place leur savoir sur des enjeux clés comme l’écologie, le numérique ou la participation ;
recruter les directeurs d’administrations et d’établissements publics selon une procédure ouverte, transparente et normalisée ("publicité préalable sur la disponibilité des postes, comité d’audition avec composition normalisée des comités, intégration les enjeux relatifs aux transitions dans les critères de recrutement"). Pour les deux hauts fonctionnaires, la réforme de l’ENA et des grands corps "ne fera pas disparaître en un jour les divers biais sociologiques et corporatistes qui peuvent jouer dans des processus de désignation qui, bien que s’étant grandement professionnalisés ces dernières années avec la mise en place de comités d’audition de plus en plus systématiques, restent encore trop opaques".

Les auteurs de la note souhaitent en particulier faire des hauts fonctionnaires des "leaders de la transition" en confiant à la récente Diese un rôle d’animatrice. Elle serait chargée de "décloisonner les fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière" ; de systématiser "les programmes de sensibilisation aux transitions" ("en suscitant l’engagement au travers de projets concrets") ; de favoriser les pratiques "virales" d’échanges entre pairs, en valorisant les réseaux d’agents publics plus ou moins formels ; de mettre en place des "contrats de génération" inversée "afin que les jeunes hauts fonctionnaires transmettent aux cadres supérieurs administratifs en place leur savoir sur des enjeux clés comme l’écologie, le numérique ou la participation".

Des programmes "inspirants"

La note de Terra Nova, qui ne cherche pas à dresser un bilan du précédent quinquennat, mentionne en annexe, à l’appui de ses propositions, "plusieurs programmes gouvernementaux inspirants reposant sur des constructions associant plusieurs acteurs (entreprises, associations, collectivités territoriales, collectifs citoyens…)" "pour passer à l’échelle" tels que Action cœur de ville, Plan France très haut débit, Territoires zéro chômeur longue durée… Sont passées en revue tant les limites que les réussites de la décentralisation, de l’agenciarisation, des incitations économiques et du pilotage à la performance, de la montée en puissance du secteur privé, de la dématérialisation, et de la simplification administrative et de la nouvelle "carte" des services publics.

Concernant cette dernière, la note salue notamment le renforcement récent "de la présence publique dans les territoires (Maisons France Services, redéploiement d’antennes de la DGFiP en région)" et le "développement récent d’une approche qualité (service public+) et design (design+)" et l’extension récente du rôle des préfets "à la coordination de l’action gouvernementale en région".

(1) Sébastien Soriano, haut fonctionnaire et ingénieur, est directeur général de l’IGN (Institut national de l’information géographique et forestière). Il a été président de l’Arcep (Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse) et est auteur du livre "Un avenir pour le service public". Vincent Feltesse, haut-fonctionnaire et magistrat financier, a été président de la métropole de Bordeaux (alors Communauté urbaine de Bordeaux) et maire de Blanquefort, et conseiller politique à l’Élysée de 2014 à 2017.