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Home| Social / RH| Ressources humaines| Dépêche n°670938

Santé au travail : le virage de la prévention, pris pendant le quinquennat Macron, reste à confirmer dans la pratique

Gouvernance, carence de médecins, déficit de prévention… Les faiblesses du système de santé au travail sont connues, et les initiatives n’ont pas manqué au cours des quinze dernières années pour tenter d’y remédier. Mais en 2017, lors de l’élection d’Emmanuel Macron à la présidence de la République, le sujet n’apparaît pas au cœur des préoccupations, si ce n’est à travers le prisme du compte de pénibilité, jugé trop complexe à mettre en œuvre. Pourtant, en cinq ans, la santé au travail a su se frayer un chemin étroit dans l’agenda social, au point de donner lieu à un accord national interprofessionnel, puis une loi dédiée, qui visent à repenser en profondeur le système, pour l’orienter davantage vers la prévention primaire.

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L’ensemble des acteurs investis sur le champ de la prévention auront un rôle essentiel à jouer auprès des employeurs dans les cinq ans à venir Pexels - cottonbro

Les prochaines années verront-elles l’essor de la prévention primaire comme levier principal du système de prévention en santé au travail ? La prise en compte de la qualité de vie et des conditions de travail sera-t-elle la voie royale de la prévention de la désinsertion professionnelle et du maintien dans l’emploi ? C’est tout le pari des partenaires sociaux signataires de l’ANI de 2020 sur la santé au travail. Mais aussi du législateur qui l’a traduit dans le code du travail. Ce pari sera gagnable si les services de santé au travail rénovés deviennent acteurs d’une réponse en proximité aux attentes des employeurs et des travailleurs.

Opérer un virage vers la prévention

Permettre aux entreprises, c’est-à-dire aux employeurs, aux salariés et à leurs représentants, de s’approprier les bonnes pratiques de la culture de prévention et faire en sorte que les règles en matière de santé et de sécurité au travail soient mieux comprises, mieux appliquées et mieux suivies. Tels sont les principaux objectifs des organisations syndicales et patronales rappelés dans le préambule de l’ANI qu’elles ont paraphé le 9 décembre 2020 au terme de deux ans de discussions/négociations.

Certes, l’accord national interprofessionnel n’a pas ouvert la voie à la révolution de l’organisation du système de santé au travail escomptée par les pouvoirs publics. Mais s’il maintient la forme associative actuelle et conserve la présidence à l’employeur, l’ANI fait peser sur les services de santé au travail des obligations renforcées. À terme, tous les services devront être en mesure de proposer aux entreprises une offre de services standardisée et des prestations de nature à prévenir les risques professionnels, suivre l’état de santé des salariés, et prévenir la désinsertion professionnelle. Sous peine de ne pas être certifiés par un organisme tiers indépendant, et, par conséquent, de risquer de perdre leur agrément administratif… L’enjeu à venir pour les SPSTI, nouveau nom qui intègre le "P" de prévention, sera donc de se réorganiser afin d’atteindre une taille critique suffisante pour proposer le panel de services tout en préservant un maillage territorial efficace.

C’est une première. C’est une proposition de loi émanant des rangs de la majorité présidentielle, et non un texte proposé par le gouvernement, qui a transposé l’accord national interprofessionnel dans le code du travail. Déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale moins de 15 jours après la signature de l’ANI, elle est portée par deux députées : Charlotte Lecocq (LREM, Nord), coauteure d’un rapport sur la santé au travail, et Carole Grandjean (LREM, Meurthe-et-Moselle) (lire sur AEF info). Près de trois années se sont écoulées entre la remise du rapport de la députée Charlotte Lecocq (voir encadré ci-dessous) et la promulgation de la loi du 2 août 2021 "pour renforcer la prévention en santé au travail". Les partenaires sociaux, eux, avaient mis près de deux ans à parvenir à cet accord national interprofessionnel, après des mois de discussions infructueuses au sein du Conseil d’orientation des conditions de travail (Coct), suivis par une douzaine de séances de négociation.

Simplifier le compte pénibilité

En 2017, durant la campagne présidentielle, Emmanuel Macron n’abordait la santé au travail qu’en creux. L’ex-ministre de l’Économie de François Hollande disait alors vouloir "suspendre" le compte pénibilité créé en 2014 et considéré comme une "usine à gaz" par certains employeurs. Le candidat d’En Marche voulait qu’il soit "adapté" en fonction des branches, et parlait d’intégrer les critères de pénibilité dans les comptes notionnels en vue de la vaste réforme des retraites qu’il envisageait (lire sur AEF info).

Et effectivement, la "simplification" du compte pénibilité est inscrite dans les ordonnances travail du 22 septembre 2017, premier chantier d’envergure du quinquennat. En pratique, quatre des dix facteurs de risque pris en compte sont supprimés : la mesure des trois critères posturaux (port de charges lourdes, postures pénibles, vibrations mécaniques) était jugée contraignante par les employeurs des TPE-PME. Quant à l’exposition à des risques chimiques dangereux, elle était "très difficile à court terme à évaluer", selon la ministre du Travail Muriel Pénicaud, car ne produisant ses effets que de manière différée.

C’est lors d’un sommet social en juillet 2018 qu’Emmanuel Macron annonce vouloir inscrire la santé au travail à l’agenda social. À cette date, le sujet fait déjà l’objet de plusieurs travaux concomitants. Un rapport parlementaire "sur les maladies et pathologies professionnelles dans l’industrie (risques chimiques, psychosociaux ou physiques) et les moyens à déployer pour leur élimination" est publié fin juillet 2018 au terme d’une commission d’enquête. Son rapporteur, Pierre Dharréville, député PCF des Bouches-du-Rhône, formule 43 propositions (lire sur AEF info). De son côté, le gouvernement a demandé en novembre 2017 à un expert, le professeur Paul Frimat, de l’éclairer sur la prévention des risques chimiques. Son rapport est rendu public fin août 2018 (lire sur AEF info), en même temps que le rapport confié à Bruno Dupuis, Henri Forest et Charlotte Lecocq, qui porte sur l’organisation du système de santé au travail. C’est ce dernier rapport qui est l’objet toute l’attention du gouvernement (voir encadré ci-dessous).

Un guichet unique : proposition du rapport Lecocq

 

C’est dans un contexte agité sur le front social qu’a lieu la remise officielle du rapport Dupuis-Forest-Lecocq au Premier ministre le 28 août 2018. Il s’intitule "Santé au travail : vers un système simplifié pour une prévention renforcée". Une refonte de la gouvernance du système de santé au travail et le regroupement des acteurs de la santé au travail dans une entité unique sont envisagés (lire sur AEF info). Le but est que "chaque entreprise puisse accéder par un guichet unique à une offre de service homogène sur l’ensemble du territoire" (1). Le directeur général de la Cnam, Nicolas Revel, fait part lors d’une audition au Sénat sur le PLFSS 2019 (lire sur AEF info), de son hostilité à la création de ce guichet unique régional, regroupant les SSTI et les acteurs de la prévention des risques professionnels, dont les Carsat.

Vis-à-vis des entreprises, il est question de "desserrer la contrainte du document unique exhaustif d’évaluation des risques au profit d’un plan d’action de branche ou par entreprise". Un "plan de prévention des risques" se substituerait au document unique d’évaluation des risques et à la fiche d’entreprise (lire sur AEF info). Pour articuler l’offre de prévention en santé au travail des Ocam avec le reste du système et inciter les branches à s’emparer des questions de santé et de qualité de vie au travail, la mission recommande de fixer une part minimale des 2 % des cotisations dites de "haut degré de solidarité" à des actions de prévention collective (2). Les rapporteurs proposent aussi de conduire une réflexion pour l’amélioration de la santé et de la qualité de vie au travail dans la fonction publique.

Polémique sur les indemnités journalières

Au même moment, Édouard Philippe met le feu aux poudres en déplorant dans la presse une progression de plus de +4 % chaque année du volume des indemnités journalières. "C’est comme si notre pays avait instauré un jour de congé supplémentaire !" (lire sur AEF info). Agnès Buzyn cible de son côté les médecins, accusés de prescrire trop d’arrêts de travail. "Il y a quelqu’un qui paye pour tout le monde, c’est la Sécu", note la ministre des Solidarités et de la Santé le 29 août. Puis c’est au tour du Medef, de la CPME et de l’U2P de protester. Ils ont eu vent d’un projet visant à transférer aux entreprises une partie des IJ financées par les branches maladie et AT-MP (lire sur AEF info). Bref, la santé au travail et la prévention des risques ne semblent plus être le sujet numéro 1.

Néanmoins, la COG 2018-2022 de la branche AT-MP, en gestation à la même époque, finit par allouer 70 % de crédits supplémentaires durant les trois premières années à la prévention et 100 M€ en 2021 et 2022 (lire sur AEF info).

Le long chemin vers un compromis

Cependant, le débat sur le coût et le volume des indemnités journalières n’est toujours pas clos. Une mission est confiée à Jean-Luc Bérard, Stéphane Oustric et Stéphane Seiller sur l’indemnisation des arrêts de travail. L’objectif est de déterminer si le dispositif d’indemnisation tel qu’il existe est "bien adapté à l’évolution des risques, des relations de travail et de l’environnement économique et social", et "si les outils de maîtrise de l’indemnisation sont efficaces ou doivent évoluer" (lire sur AEF info). Remis au Premier ministre le 20 février 2019, le rapport compte 20 propositions pour "contribuer à la maîtrise des dépenses" d’arrêts de travail pour maladie des salariés du privé (lire sur AEF info). Lui aussi suggère de mettre la prévention de la désinsertion professionnelle au cœur de l’activité des SST. Et propose d’instaurer un jour de carence pour l’ensemble des salariés ("jour de carence d’ordre public") (lire sur AEF info).

À la suite de ces différents travaux, le Premier ministre appelle les partenaires sociaux à conduire une "réflexion partagée" sur l’accompagnement de l’ensemble des entreprises, pour qu’émerge une "véritable culture de prévention", et à faire des propositions pour mieux protéger la santé de tous les travailleurs et favoriser leur maintien en emploi (3). Après quatre mois de discussions au printemps 2019, la dernière séance de travail paritaire au sein du Coct se solde par un échec (lire sur AEF info).

La perspective d’une négociation entre partenaires sociaux sur la santé au travail s’éloigne ; celle d’un projet de loi piloté par le ministère du Travail se rapproche. Ce dont la partie patronale ne veut pas, redoutant une "étatisation des SSTI" et la "disparition de la présidence employeur". Il faudra pourtant attendre la fin novembre 2019 et l’envoi d’un courrier du président du Medef pour que s’amorce une véritable négociation interprofessionnelle.

Un accord national interprofessionnel fin 2020

La négociation se tient, sous contrainte de Covid-19, uniquement en "distanciel", à partir du mois de juin 2020. Elle aboutit à un accord national interprofessionnel "pour une prévention renforcée et une offre renouvelée en matière de santé au travail et conditions de travail" bouclé à la veille de Noël (lire sur AEF info). Seule la CGT choisit de ne pas le signer.

Les grandes lignes de l’ANI

 

Que retenir de l’ANI de décembre 2020 ? La réaffirmation du rôle essentiel du DUERP, obligatoire depuis 2001, qui doit devenir effectif afin d’évaluer l’ensemble des risques professionnels (dont les RPS) et permettre d’assurer la traçabilité collective des expositions. Outil indispensable au développement de la prévention primaire, il doit être conservé, de préférence sous forme numérique. Un accent est mis sur les conditions de la surveillance renforcée du risque chimique. Autre axe majeur : la mise en place progressive d’un "passeport prévention" attestant du suivi par tous les salariés d’un module de formation commun aux branches ou spécifique par branche. Le passeport sera portable d’une entreprise ou d’un secteur d’activité à l’autre.

Un autre levier de la protection des salariés est la prévention de la désinsertion professionnelle (PDP) dans le cadre d’une démarche en réseau associant notamment le médecin-conseil de la Cpam, le médecin traitant et le médecin du travail dans la cellule PDP du SPSTI. Les outils existants sont adaptés (repérage précoce), systématisés (visites de reprise et préreprise). Une visite de mi-carrière est créée. Les cellules PDP apporteront des solutions personnalisées et de proximité aux salariés repérés à risque. Un plan de retour au travail pourra être formalisé entre l’employeur, le salarié et la cellule PDP. Les cellules seront engagées auprès des structures territoriales de maintien dans l’emploi.

Pour combattre l’hétérogénéité des prestations fournies par les services de santé au travail, et garantir un service de qualité aux TPE-PME, chaque service devra proposer une offre socle minimale en matière de prévention, de suivi individuel des salariés et de prévention de la désinsertion professionnelle. Une offre complémentaire au-delà du socle pourra être facturée en sus. Les exigences de l’offre socle seront encadrées dans un référentiel d’évaluation support d’une certification obligatoire effectuée par une tierce partie. L’agrément administratif du service est maintenu. Un cahier des charges national sera élaboré par les partenaires sociaux pour garantir une application homogène et transparente de l’agrément dans toutes les régions.

Dans la foulée, les députées Charlotte Lecocq et Carole Grandjean déposent à l’Assemblée leur proposition de loi, qui procède à la transposition de l’ANI, et en préserve les principaux axes : renforcement de la démarche d’évaluation et de prévention des risques professionnels en entreprise ; harmonisation et consolidation de l’offre des services de santé au travail ; accent mis sur la prévention de la désinsertion professionnelle ; création d’un passeport prévention ; décloisonnement avec la santé publique… Le texte est adopté définitivement fin juillet 2021, et publié quelques jours plus tard.

Parution des premiers décrets d’application

La loi rénove également le pilotage de la santé au travail, l’ex-groupe permanent d’orientation du Coct cédant la place au CNPST (Comité national de prévention et de santé au travail). Cette instance paritaire, installée officiellement le 11 janvier 2022 (lire sur AEF info), a pour première mission de parvenir à un accord sur le contenu de l’offre socle de services des SPSTI. C’est chose faite depuis le 1er avril (lire sur AEF info).

Partant de ce texte, la direction générale du travail est désormais chargée de rédiger un projet de décret, qui sera soumis à un avis formel du CNPST, de la Cnam et de la CAT-MP. La parution de ce texte important n’est cependant pas attendue avant plusieurs semaines, période préélectorale oblige. Les prochains sujets étudiés par les partenaires sociaux en préparation des autres décrets sont la certification des SPSTI et la formation en santé au travail.

Cependant d’autres textes d’application de la loi du 2 août 2021 sont déjà parus (lire sur AEF info). C’est le cas du décret du 16 mars relatif à la surveillance post-exposition, aux visites de préreprise et de reprise des travailleurs et à la convention de rééducation professionnelle en entreprise, dispositifs censés favoriser le maintien en emploi des salariés. L’autre texte issu de la loi du 2 août, le décret n° 2022-373, traite de l’essai encadré, du rendez-vous de liaison et du projet de transition professionnelle.

Et maintenant ?

Dans le cadre de la campagne présidentielle 2022, peu nombreux sont les candidats à aborder directement et en détail les conditions de préservation de la santé des travailleurs dans leur programme. Jean-Luc Mélenchon (LFI) veut déclarer la souffrance au travail "grande cause nationale". Il vise aussi, comme Anne Hidalgo (PS) et Yannick Jadot (EELV), la reconnaissance du burn-out en maladie professionnelle. Et entend faire du taux de fréquence des accidents du travail un critère de sélection des offres dans les marchés publics. Les trois candidats proposent également, sous différentes formes, de rétablir une instance de représentation du personnel dédiée aux questions de santé, sécurité et conditions de travail.

La question de la prise en compte de la pénibilité fait aussi son retour dans les débats, en lien avec les projets des candidats en matière de retraite. Emmanuel Macron (LREM) a certes renoncé à son projet d’instaurer un système universel de retraites, mais il continue de juger une réforme indispensable. Cette fois, il propose, à l’instar de sa rivale Valérie Pécresse (LR), de reporter l’âge légal de départ à 65 ans. Et admet que l’augmentation de la durée de vie au travail implique de prendre en compte les "difficultés" du travail, "de manière individualisée".

Dans ce contexte, une pression supplémentaire pour une plus grande efficacité des actions de prévention de la pénibilité du travail, de lutte contre la désinsertion professionnelle et pour le maintien dans l’emploi, pèsera incontestablement sur les employeurs, privés comme publics. Les services de prévention et de santé au travail interentreprises, les services autonomes, les Carsat et, plus généralement, l’ensemble des acteurs investis sur le champ de la prévention auront ainsi un rôle essentiel à jouer auprès des employeurs dans les cinq ans qui viennent.

Les SPSTI, relais de la politique territoriale
de santé au travail

 

En 2019, on comptait, selon le rapport Igas de février 2020 évaluant les SSTI, 235 SSTI, contre 500 dans les années 1980. 15 000 professionnels médicaux et experts de prévention y travaillent, dont 4 500 médecins et collaborateurs médecins. Selon les informations recueillies par la mission, il existerait 192 services de santé autonomes, hors agriculture et fonction publique. Les cotisations versées par les entreprises permettent de financer des actions à hauteur d’1,5 milliard d’euros. Seize millions de salariés, principalement affiliés au régime général, au sein d’environ 1,4 million d’entreprises ou d’établissements bénéficient de ces actions.

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Corinne Duhamel, journaliste