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Déconcentrer davantage les pouvoirs et donner plus de place aux acteurs de terrain, un fil rouge du quinquennat

Renforcer l’efficacité des services de l’État sur les territoires, gagner en proximité, "alléger les administrations centrales", simplifier le paysage administratif, délocaliser des services de l’État en région, conférer plus de pouvoirs aux préfets… Le quinquennat d’Emmanuel Macron a été marqué, dans le cadre de la réforme de l’action publique et d’une nouvelle réorganisation de l’administration de l’État, par un fort mouvement de déconcentration. Les résultats sont-ils à la hauteur des ambitions affichées en début de mandat et formalisées par plusieurs circulaires en 2018 et 2019 ?

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Le 22 novembre 2019, Emmanuel Macron inaugurait la toute première maison France Services, dans les quartiers nord d'Amiens, symbole de sa volonté de remettre services publics et agents au plus près des territoires. © Elysée

"J’ai souhaité une déconcentration massive des décisions et la possibilité de donner plus de place, de force aux acteurs de terrain", déclarait Emmanuel Macron dans son intervention du 8 avril 2021 sur la réforme de la haute fonction publique. Parmi les leitmotivs du quinquennat d’Emmanuel Macron, la déconcentration figure en effet en bonne place. Du programme Action publique 2022 dont les principales décisions de déconcentration sont issues à la loi 3DS (différenciation, décentralisation, déconcentration, simplification) du 21 février 2022 (lire sur AEF info), la volonté de "déconcentrer" davantage les pouvoirs a été l’un des fils rouges de la politique menée par le gouvernement d’Édouard Philippe puis de Jean Castex.

Une gageure, dans le pays jacobin qu’est la France au pouvoir traditionnellement centralisé et dont le chef de l’État a lui-même souhaité incarner un président "jupitérien" ? Alors que la plupart des gouvernements précédents se sont focalisés sur la décentralisation, le quinquennat qui s’achève s’est attelé à amplifier le mouvement de déconcentration lancé sous le quinquennat précédent (avec la charte de déconcentration de 2015 et la délégation aux préfets d’actes de gestion des agents début 2017).

2017-2022 : LES ENJEUX SOCIAUX DU QUINQUENNAT… ET DE LA PRÉSIDENTIELLE

Alors que le premier tour de l’élection présidentielle 2022 se tiendra dimanche 10 avril, la rédaction Social-RH d’AEF info fait le point durant les deux semaines qui précèdent sur les grands dossiers sociaux en cours : ceux qui ont occupé l’exécutif au cours des cinq années écoulées, ceux qui restent à traiter par la prochaine équipe au pouvoir. Après un retour en 50 dates sur les principaux événements sociaux de la période 2017-2022 (lire sur AEF info), une vingtaine de dépêches passeront au crible, au sein des cinq rubriques Social-RH (fonction publique, politiques de l’emploi, ressources humaines, formation professionnelle et protection sociale) les sujets du moment : retraites, droit du travail, formation professionnelle, missions des agents publics, protection sociale complémentaire, lutte contre la pauvreté… Pour compléter ces analyses, vous pouvez également consulter les comparateurs de programme réalisés par AEF info.

"Renforcer l’État sur ses missions cœur de cible"

C’est à l’issue de la Cnate (Conférence nationale de l’administration territoriale de l’État) de juillet 2018 (lire sur AEF info) que le Premier ministre d’alors, Édouard Philippe, affiche la couleur en annonçant le lancement de trois chantiers pour lesquels les préfets doivent adresser leurs contributions dans les trois mois : "Renforcer l’État sur ses missions cœur de cible", "donner davantage de marges de manœuvre et de pouvoir de décision aux préfets et acteurs locaux" et "repenser l’offre de services publics de proximité". Ce sont ces trois objectifs, portés par trois principes ("partir des attentes des citoyens", "se positionner au plus près du terrain", "encourager la différenciation") que va poursuivre le gouvernement jusqu’à cette année, poursuivant leur mise en œuvre en dépit de la crise sanitaire.

Cela va se traduire, au grand dam des organisations syndicales, par une énième réforme de l’administration territoriale de l’État, dont les orientations ont été précisées aux ministres par voie de circulaire la veille de la Cnate (lire sur AEF info), mais aussi par un mouvement de déconcentration des administrations centrales, dont les orientations ont été également détaillées, quelques jours plus tard, dans une circulaire (lire sur AEF info). Objectifs affichés : "Déconcentrer le maximum de décisions et d’actions" et "confier aux échelons territoriaux des administrations civiles de l’État le pouvoir, les moyens et la capacité d’initiative pour animer, coordonner et mettre en œuvre les politiques publiques". Les administrations centrales ne devant plus "assurer, au niveau national", qu'"un rôle de conception, d’animation, d’appui des services déconcentrés, d’orientation, d’évaluation et de contrôle".

Coup d’accélérateur en 2019

À la suite du mouvement des gilets jaunes, Emmanuel Macron a donné un coup d’accélérateur à ces orientations au printemps 2019. Ainsi a-t-il annoncé, lors de sa grande conférence de presse du 25 avril, la présentation, dès le mois suivant, par son Premier ministre, d’une "nouvelle organisation qui donnera plus de pouvoir au terrain et plus de clarté dans les départements autour du préfet".

"Il faut avoir une autre approche de la présence des services publics dans les territoires. Il y a trop de monde à Paris et plus assez sur le terrain à régler les problèmes. Il faut remettre plus de fonctionnaires sur le terrain qui apportent des solutions", avait-il alors insisté (lire sur AEF info). C’est à cette occasion également que le chef de l’État a annoncé le remplacement des MSAP par de nouvelles structures de services publics de proximité, les maisons France Services (lire encadré ci-dessous).

Dix mois après celles de l’été 2018, Édouard Philippe a par conséquent diffusé en juin 2019 deux nouvelles circulaires sur la réorganisation de l’ATE (lire sur AEF info) et sur la déconcentration des administrations centrales (lire sur AEF info), précisant ses arbitrages en la matière, arbitrages présentés en amont à l’issue d’un séminaire gouvernemental (lire sur AEF info) et pour lesquels les ministres avaient été invités à transmettre leurs propositions.

Les grands axes de réforme demeurent inchangés. Il s’agit de "renforcer l’efficacité des administrations centrales" en réduisant notamment le nombre d’échelons hiérarchiques et le poids des activités récurrentes en lien avec la réorganisation territoriale de l’État, de "simplifier le paysage administratif" en poursuivant la réduction de nombre d’instances et de commissions, de "rapprocher les administrations des citoyens et des territoires", d'"aller le plus loin possible en matière de déconcentration" (en particulier pour les décisions administratives individuelles), d'"améliorer le fonctionnement du travail interministériel, de réduire l’usage des circulaires et, enfin, de mieux suivre l’exécution des réformes, les ministres devant "accompagner chaque projet de loi de cinq indicateurs d’impact qui devront permettre de mesurer de manière efficace l’atteinte des résultats de [leurs] politiques publiques". Des orientations réitérées par le 3^e CITP (Comité interministériel de la transformation publique) qui s’est tenu le 20 juin 2019.

6 000 agents "relocalisés" dans les territoires

Parmi ce train de mesures, la relocalisation de services de l’administration centrale dans les territoires est particulièrement emblématique et très concrète pour les agents publics. Lors d’un 4^e CITP, le 15 novembre 2019 (lire sur AEF info), le gouvernement a annoncé ses arbitrages en la matière, à savoir la relocalisation d’une quarantaine de services concernant non plus 3 000 agents comme prévu initialement mais 6 000. "À l’horizon 2022, ce sont près de 6 000 agents publics de l’État qui exerceront leur talent non pas dans la capitale, non pas dans les grandes capitales régionales mais bien au niveau départemental voire infradépartemental", avait alors projeté le Premier ministre. Parmi ces 6 000 agents, 2 500 de la DGFIP.

Pour l’heure, seule cette dernière a concrètement commencé à traduire ce mouvement de "démétropolisation", avec la mise en place du NRP (nouveau réseau de proximité) et la sélection, en deux vagues (janvier puis décembre 2020), de 66 communes pour accueillir les services et agents concernés (lire sur AEF info). Toutefois, l’objectif ne sera atteint que dans plusieurs années, le calendrier d’application étant très progressif. Tout d’abord fixée à 2024, l’échéance a été finalement portée à 2026. Il y a un an, la directrice du NRP, Isabelle Roux-Trescases, projetait l’implantation de 450 emplois en 2021 dans 21 services (lire sur AEF info). Bercy mentionnant de son côté en septembre 2021, le transfert de 500 agents dans 19 villes (1) et un objectif de 1 160 agents en 2022, "soit 47 % de l’objectif total".

Le ministère de l’Intérieur a récemment emboîté le pas de la DGFIP en annonçant, le 16 mars dernier, avoir à son tour sélectionné 20 villes pour accueillir des services délocalisés de son administration centrale (issus du secrétariat général, de la direction générale de la Police nationale, de la direction générale de la Gendarmerie nationale, de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises et de la délégation à la sécurité routière…) (lire sur AEF info).

Quels résultats ?

Le dernier CITP du quinquennat, le 6^e, qui s’est déroulé en juillet dernier à Vesoul, en Haute-Saône, (lire sur AEF info), a été l’occasion pour le gouvernement de dresser un bilan de ces mesures. Réarmement de l’État dans les territoires, déconcentration des décisions administratives individuelles, accroissement des marges de manœuvre budgétaires des services déconcentrés et des marges de manœuvre RH des acteurs publics locaux, transformation des administrations centrales, déploiement du droit de dérogation des préfets, relocalisation des services d’administration centrale dans les territoires, transformation des administrations centrales… tout est passé au crible.

Concernant la relocalisation de services de l’État dans les territoires, le bilan recense 36 opérations concernant 2 509 emplois relevant des ministères de la Justice, des Affaires étrangères, des Armées, de la Santé, de l’Éducation nationale, des Comptes publics, de l’Intérieur, de l’Enseignement supérieur, de la Cohésion des territoires, de la Culture et des Sports. Un ministère a déjà atteint son objectif (Enseignement supérieur), certains affichant des taux d’avancement élevés (82 % pour le ministère de la Justice) tandis que d’autres ont à peine commencé le processus (2 % pour le ministère de la Santé) voire pas du tout (déménagement de l’Epide prévu en 2022).

En matière de déconcentration des marges budgétaires et des ressources humaines des services déconcentrés, une circulaire du Premier ministre du 10 mars 2021 (lire sur AEF info) dote ces derniers "des moyens d’une réelle stratégie en matière de ressources humaines pour améliorer le recrutement, favoriser la mobilité et l’attractivité et gérer les carrières au plus près des agents, en dotant l’échelon départemental de compétences renforcées". En d’autres termes, ces administrations disposent de plus de souplesse pour recruter leurs agents et peuvent, depuis début 2022, décider des avancements pour certains grades. Les mobilités interministérielles sont également encouragées au sein des services déconcentrés (lire sur AEF info).

Outre ce bilan, le CITP de juillet 2021 a également été l’occasion d’accroître encore un peu plus les pouvoirs des préfets avec l’annonce de la possibilité offerte à ceux de région, à partir de 2022, de redéployer 3 % des agents au sein des services déconcentrés, quel que soit leur ministère de tutelle. Les mouvements doivent toutefois se faire au sein de la même région et entre ministères du périmètre de l’ATE. Autre souplesse, la possibilité de recruter un contractuel sans autorisation préalable.

Des orientations dénoncées par certaines organisations syndicales qui pointent une trop forte concentration des pouvoirs dans les mains des préfets et un risque de rupture d’égalité de traitement des agents en fonction des territoires. Des critiques réitérées à l’encontre de la loi 3DS, notamment par la CGT (lire sur AEF info). Pour autant, la majorité présidentielle devrait persévérer dans cette voie en cas de réélection d’Emmanuel Macron le 24 avril puisqu’elle ne cache pas vouloir amplifier le mouvement.

Un socle de services dans chaque canton

Garantir l’accès à un socle minimum de neuf services publics nationaux (2) dans chaque canton, à moins d’une demi-heure du domicile des usagers : tel est l’objectif promis par Emmanuel Macron lors de sa conférence de presse d’avril 2019 au cours de laquelle il avait annoncé la création des maisons France Services (3). Une réponse au mouvement des gilets jaunes, ces lieux – qui prennent la suite des MSAP développées par le gouvernement précédent - devant assurer une "présence des services publics dans les territoires" et remettre "plus de fonctionnaires sur le terrain". L’accélération de la numérisation des services publics a également été un déclencheur de cette mesure, bon nombre d’usagers rencontrant des difficultés à accéder aux contenus en ligne, ce sur quoi alerte régulièrement le Défenseur des droits (lire sur AEF info).

Le dispositif, piloté par l’ANCT, cible par conséquent prioritairement les zones rurales et périurbaines souffrant d’un manque de services publics de proximité. Il est porté par différents acteurs locaux, en fonction du contexte local : collectivités territoriales (63 %), groupe La poste (18 %), associations locales et nationales (15 %), MSA (pour 58 implantations) et, bien sûr l’État, dans 26 sous-préfectures.

En janvier dernier, trois ans après le lancement du projet, 2 055 maisons France Services avaient été ouvertes, dont 66 en outre-mer. Le président de la République assurait alors que "plus de 95 % des Français sont aujourd’hui situés à moins de 30 minutes d’une maison France services" et que l’objectif gouvernemental de "100 % d’ici fin 2022" serait tenu.

(1) Il est également prévu d’affecter dans ces services "relocalisés" des agents à la sortie de l’Enfip (École nationale des finances publiques).

(2) DGFIP, ANTS (ministère de l’Intérieur), ministère de la Justice (point justice), La Poste, Pôle emploi, CAF, CPAM, Cnav, MSA).

(3) Les maisons France service s’occupent notamment des services rendus par Pôle emploi, la CAF, la Cnam, la Cnav, La Poste, la MSA et les ministères de l’Intérieur, de la Justice et de l’Économie et des Finances. D’autres compétences peuvent s’ajouter à ce cahier des charges. Des conseillers en numérique seraient notamment en cours de recrutement.

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