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Si le budget de l’ESR a augmenté durant les cinq ans de mandat de Frédérique Vidal comme ministre, il a eu du mal à accompagner la hausse massive des effectifs étudiants, occasionnant des relations parfois houleuses avec les établissements et en particulier les universités. Elle-même ancienne présidente d’université, la ministre a tout fait pour déployer de nouveaux outils au service d’un renforcement de l’autonomie des établissements, que ce soit en matière de structuration (établissements publics expérimentaux), d’allocation des moyens (dialogue stratégique et de gestion), de RH (recul du rôle du CNU) ou d’immobilier (dévolution et filiales). Mais cette volonté s’est heurtée, au moment de sa traduction réglementaire, au fonctionnement jugé bureaucratique et tatillon de l’administration, laissant les universités avec le sentiment d’une régression de leur autonomie en fin de quinquennat.
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Frédérique Vidal, ministre de l'ESRI entre 2017 et 2022
Si la nomination, en 2017, d'une ministre issue du "sérail", ex-présidente de l’université de Nice, a pu susciter sinon de l’enthousiasme, au moins de l’espoir ou de l’intérêt, les cinq ans de Frédérique Vidal n’ont pas toujours été un long fleuve tranquille.
Il y a eu d’abord la "loi ORE et Parcoursup" et l’ordonnance "regroupements", période pendant laquelle elle a mené des réformes "courageuses" selon France Universités (lire sur AEF info), réformes qui n’ont pas convaincu tous les partenaires sociaux, mais sur lesquelles les clivages étaient assez "classiques", et qui aujourd’hui sont globalement installées.
Puis la crise sanitaire a bouleversé l’agenda politique, repoussant les annonces, notamment budgétaires et salariales, de la LPR et les rendant quasiment illisibles, tout en rendant difficile la mobilisation des oppositions. Dans la 2e partie du quinquennat, plusieurs épisodes ont écorné l’image de la ministre au sein de la communauté de l’ESR d’une part, et tendu ses relations avec les présidents d’université d’autre part, au point qu’elle a été plusieurs fois donnée partante du gouvernement.
Lui sont reprochés par exemple un manque d’empathie vis-à-vis des étudiants touchés par la crise Covid et une mauvaise (voire une absence) de communication, quand bien même elle s’est battue pour maintenir les universités ouvertes ; un raté politique sur "l’islamo-gauchisme" ; un discours "pro organismes de recherche" (voir le bilan sur le fil Recherche et Innovation) et une défiance vis-à-vis des universités et de leurs présidents, notamment depuis l’affaire des droits différenciés – la ministre n’ayant pas digéré leur manque de soutien –, ce qui se traduit notamment dans la mise en œuvre "très administrée" des mesures de la LPR et qui a eu pour conséquence des relations distendues, voire tendues, avec l’ex-CPU.
Des difficultés de fonctionnement entre cabinet et administration ont aussi été mises en lumière avec le départ du DGRI Alain Beretz en août 2018 (lire sur AEF info) puis la démission de son successeur Bernard Larrouturou en novembre 2020 (lire sur AEF info) ou le départ précipité de Jean-Michel Jolion du cabinet en décembre dernier (lire sur AEF info).
Retour donc sur ces cinq dernières années où le ministère et sa ministre ont oscillé entre un discours pro autonomie des universités, leur offrant de nouveaux "outils", expérimentant de nouvelles méthodes, et un pilotage jugé parfois "tatillon", avec des décisions ou mesures considérées comme contraires à l’autonomie.
Moyens : un budget en AUGMENTATION dans un contexte de hausse de la démographie étudiante
Sur le plan des moyens d’abord, l’enseignement supérieur et la recherche n’ont pas connu de baisse de crédits budgétaires durant le quinquennat. Ainsi, au cours des cinq dernières années, la Mires totalise 2,7 Md€ de crédits supplémentaires : +700 M€ en 2018 (lire sur AEF info), +500 M€ en 2019 (lire sur AEF info), +500 M€ en 2020 (lire sur AEF info), +320 M€ en 2021 et +700 M€ en 2022 (lire sur AEF info). Sur l’ensemble de ces augmentations, 1 Md€ est allé au programme 150 ("Formations supérieures et recherche universitaire"), selon Frédérique Vidal.
Mais cette hausse des crédits intervient dans un contexte de forte augmentation de la démographie étudiante dans le supérieur : +257 800 entre 2017 et 2021, soit l’équivalent de 16 universités d’Orléans ou 9 universités de Reims… Ainsi, sur le quinquennat, la dépense moyenne par étudiant continue de baisser (lire sur AEF info). Le gouvernement annonce des créations de nouvelles places – 74 000 au total (lire sur AEF info) – mais France Universités critique une action au "coup par coup", une négociation "sous forme de marchandage", avec un financement "très loin du coût réel" (lire sur AEF info). Faute de moyens pour couvrir leurs besoins d’enseignement, les universités sont, dans les faits, contraintes de geler des postes (lire sur AEF info) et de multiplier le recours à des vacataires ou autres contractuels précaires (lire sur AEF info).
À ces montants budgétaires s’ajoutent 3 Md€ de crédits extrabudgétaires du plan de relance sur deux ans (lire sur AEF info) ainsi que plusieurs milliards des PIA 3 (lire sur AEF info) et 4 (SFRI, Idées, EUR, Excellences…) (lire sur AEF info). Un système de financement "alambiqué" selon les mots de Thierry Coulhon, président du HCERES et ancien conseiller ESR d’Emmanuel Macron, qui estime que "l’on ne peut pas avoir durablement un ministère de l’ordinaire et un de l’extraordinaire" (lire sur AEF info). La fin du quinquennat est aussi marquée par le lancement de France 2030, géré par le SGPI, et qui intègre le PIA 4 (lire sur AEF info ici et ici).
Sur le volet immobilier, un coup d’accélérateur est donné par France Relance en matière de rénovation énergétique du bâti universitaire. Ainsi, 1,3 Md€ sont prévus pour financer 1 054 projets "ESR et vie étudiante" (lire sur AEF info). Sur ce montant, 700 M€ vont aux universités et 250 M€ aux Crous. France Universités salue une "véritable opportunité de concrétiser son programme d’efficacité énergétique des campus PEEC 2030" (lire sur AEF info).
Un Dialogue stratégique et de gestion pour faire évoluer l’allocation des moyens
Une nouveauté est introduite durant ce quinquennat en matière l’allocation des moyens aux établissements, avec le DSG – dialogue stratégique et de gestion. Il s’agit, comme son nom l’indique, à la fois de discuter "gestion" (c’est par exemple dans ce cadre que se discutent la trajectoire budgétaire d’un établissement ou la création de places financées par la loi ORE ou le plan de relance) et "stratégie" pour financer des projets d’établissement.
Les montants concernés restent très faibles, mais Frédérique Vidal a en effet souhaité corréler moyens et stratégie (lire sur AEF info). L’objectif ? "Faire bouger les lignes" et sortir de l’allocation des moyens, dont le modèle est "figé" et "ne prend pas en compte les situations et évolutions individuelles" en se contentant "de reconduire l’existant". D’abord expérimenté avec dix établissements en 2018-2019 (lire sur AEF info), ce DSG est ensuite généralisé en 2019-2020 "à toutes les universités et écoles comptant plus de 2 500 étudiants" (lire sur AEF info), après une évaluation conduite par l’IGÉSR (lire sur AEF info).
Si ce dialogue est d’abord bien accueilli par les établissements, sa mise en application se révèle selon eux "chronophage" (lire sur AEF info) et les acteurs regrettent la faiblesse des moyens consacrés à ce DSG : 15 M€ pour 80 établissements en 2019 (lire sur AEF info), 30 M€ en 2022 (lire sur AEF info). À l’été 2021, la Dgesip annonce plusieurs évolutions : les échanges portant sur la stratégie commenceront désormais dès la première phase du dialogue et les établissements auront "une plus grande visibilité" sur le montant de leur SCSP (lire sur AEF info).
Une réforme territoriale et de nouveaux recteurs ESRI
Ce nouveau DSG avec les établissements se fait par le truchement d’une figure nouvelle, créée sous ce quinquennat également : le recteur délégué à l’ESRI. C’est en effet une autre réforme portée par Frédérique Vidal et Jean-Michel Blanquer, ministre de l’Éducation nationale : la réforme territoriale qui vise à aligner le nombre d’académies sur le nombre de régions, passé à 13 depuis la loi Notre en janvier 2020 (lire sur AEF info).
Concernant l’enseignement supérieur, l’aspect le plus important est la création de sept recteurs délégués à l’ESRI (lire sur AEF info), dans les régions académiques ayant une forte densité d’enseignement supérieur et de recherche (lire sur AEF info). Si leur installation, à compter de janvier 2020, a été rendue compliquée par la crise du Covid, le bilan de ces recteurs, qui jouent un rôle de coordination pour les acteurs régionaux de l’enseignement supérieur et de la recherche (lire sur AEF info), ne fait pas l’unanimité. Certains les jugent trop intrusifs ou pas outillés, et préféreraient discuter directement avec l’administration centrale.
de nouveaux outils mis à disposition des établissements
Dans la même logique, estimant que les établissements doivent pouvoir affirmer "leur signature", Frédérique Vidal entend mettre à leur disposition une "boîte à outils" pour qu’ils puissent déployer leur stratégie. C’est le cas en matière de structuration des établissements et de politique de site avec l’ordonnance de décembre 2018 (lire la dépêche bilan dédiée), qui permet d’expérimenter des dérogations au code de l’éducation, mais aussi de RH et d’immobilier.
Ainsi, sur le volet immobilier, Frédérique Vidal poursuit le mouvement de dévolution du patrimoine universitaire, notamment la deuxième vague amorcée par le précédent gouvernement (lire sur AEF info), mais qui se fait sans amorce financière. En 2019, les universités de Bordeaux (lire sur AEF info), Aix-Marseille (lire sur AEF info) et Caen (lire sur AEF info) deviennent ainsi propriétaires de leur patrimoine immobilier, suivies par l’université de Tours (lire sur AEF info). En décembre 2021, Frédérique Vidal annonce une troisième vague de dévolution (lire sur AEF info) qui se fera à travers une "dévolution partielle de l’immobilier, étape dans le processus de dévolution totale qui restera la norme", précise-t-elle.
Le ministère lance également les sociétés universitaires de recherche, financées à hauteur de 400 M€ via le PIA 3 (lire sur AEF info). L’ambition ? Permettre aux établissements du supérieur de créer des filiales pour notamment gérer et valoriser leur patrimoine immobilier. Mais leur succès est mitigé (lire sur AEF info ici et là), le dispositif étant jugé complexe et "inadapté" par les acteurs (lire sur AEF info). Il faudra finalement attendre la fin du quinquennat et l’adoption de la loi "3DS" pour que le dossier de la valorisation du patrimoine franchisse un nouveau cap, avec la possibilité pour les universités de créer des sociétés publiques locales avec les collectivités et les Crous (lire sur AEF info).
Décentralisation des décisions RH, à travers la LPR
La gestion des ressources humaines étant un volet important de l’autonomie des établissements, Frédérique Vidal a pris plusieurs mesures, notamment au travers de la LPR, visant à déplacer le curseur de la décision vers les établissements et à affaiblir le cadre national incarné par le CNU en lui retirant plusieurs de ses missions clés : la fin de la qualification aux fonctions de professeurs (tout en acceptant un dispositif dérogatoire pour les juristes, lire sur AEF info), la possibilité d’expérimenter le recrutement de MCF sans qualification, ou l’attribution d’un rôle consultatif dans l’attribution de la nouvelle prime individuelle (le niveau C3 du Ripec qui remplace la PEDR). En revanche, le CNU a in extremis conservé son contingent national pour l’avancement cette année (lire sur AEF info).
La LPR a aussi mis à disposition des établissements de nouveaux instruments RH comme les CPJ (chaires de professeur junior) – 92 financées en 2021 et 135 en 2022 (lire sur AEF info) – ou les CDI de mission. Si les CPJ cristallisent l’opposition de tous les syndicats qui y voient un démantèlement du statut d’enseignant-chercheur (lire sur AEF info) et divisent au sein des établissements, beaucoup d’universités choisissent de candidater pour ne pas passer à côté de financements ou pour proposer des postes "différenciants" (lire sur AEF info).
La LPR, destinée à rendre les métiers de la recherche plus attractifs, a aussi engagé un mouvement de revalorisation des carrières et des rémunérations aussi bien pour les ITRF (lire sur AEF info) que pour les chercheurs et enseignants-chercheurs avec un recrutement à deux Smic et 92 M€ de revalorisation indemnitaire par an (lire sur AEF info), ou le repyramidage de 800 MCF sur des postes de professeurs sur 2021 et 2022 (lire sur AEF info).
Des coins dans l’autonomie des universités
Malgré tous ces gages donnés à "l’autonomie" (lire sur AEF info), les présidents d’université (Udice et France Universités) ont le sentiment que, dans les faits, ils en perdent jour après jour. Car ces nouveaux outils sont neutralisés par le fonctionnement du ministère et de ses grandes directions (et l’obsolescence des outils comme Galaxie). Ils se plaignent par exemple de la multiplication des crédits fléchés, sur lesquels ils n’ont aucune marge de manœuvre, ou d’un contrôle "tatillon" de la Dgesip (par exemple sur les créations de places en Staps).
Ils sont également virulents contre la DGRH accusée, via les textes réglementaires, d’être "trop intrusive" et d’avoir conçu des "usines à gaz" en matière de recrutement (CPJ), de promotion (repyramidage) ou de primes (Ripec). Le dernier épisode en date étant d’avoir dû remonter les entretiens d’évaluation papier de leurs personnels ITRF. Sans compter l’affaire de TSE, en fin de mandat, le ministère ayant informé Toulouse-I que sa composante serait transformée en grand établissement – que cela lui plaise ou non (lire sur AEF info) – avant de lui suggérer de se transformer en EPE (lire sur AEF info).
L’autre loi majeure qui a eu un impact sur la fonction RH dans les établissements d’ESR durant ce quinquennat est la loi de Transformation de la fonction publique (LTFP) du 6 août 2019 (lire sur AEF info), que ce soit en matière de dialogue social (évolution du rôle des CAP et CPE, fusion des CT et CHSCT, CTU remplacé par un CSA, lire sur AEF info, instauration des lignes directrices de gestion…), de recours au contrat (élargi au recrutement des catégories B et C et emplois de direction, mise en œuvre du contrat de projet) ou avec la mise en place du mécanisme de rupture conventionnelle.
C’est aussi dans le cadre de la loi fonction publique du 6 août 2019 que le MESRI a réussi à introduire une réforme du Cneser disciplinaire (lire sur AEF info) : il sera désormais présidé par un conseiller d’État, les fonctions d’instruction seront confiées à des magistrats extérieurs à la formation disciplinaire (issus par exemple des juridictions administratives) et le contentieux d’appel des étudiants sera renvoyé devant les tribunaux administratifs. Cette réforme permet aux victimes de violences sexistes et sexuelles d’être accompagnées d’une personne compétente (représentant associatif ou avocat) tout au long des procédures disciplinaires. Et les membres du Cneser disciplinaire seront indemnisés (lire sur AEF info). Mais à ce jour, tous les décrets d’application n’ont pas encore été publiés, rendant cette réforme non appliquée (lire sur AEF info).
Crispations sur l' "islamo-gauchisme"
Les relations entre la ministre et les établissements se tendent également avec la polémique sur l' "islamo-gauchisme", initiée en octobre 2020 par Jean-Michel Blanquer (lire sur AEF info). Après avoir pris dans un premier temps le contre-pied de son collègue de l’Éducation nationale (lire sur AEF info), Frédérique Vidal surprend tout le monde en relançant la polémique quelques mois plus tard, annonçant qu’elle va confier à l’alliance Athéna une "enquête" ou "étude scientifique" sur les courants présents à l’université qui auraient trait à "l’islamo-gauchisme" (lire sur AEF info).
Mais l’alliance se déclare incompétente (lire sur AEF info) et cet épisode provoque une opposition d’une partie de la communauté universitaire, dénonçant une atteinte à la liberté académique (lire sur AEF info), tandis que d’autres universitaires saluent la prise de position de Jean-Michel Blanquer (lire sur AEF info). Une pétition appelant à la démission de la ministre rassemble 13 000 signatures (lire sur AEF info). Au final, l’étude en question n’est toujours pas sortie et le MESRI n’a pas fourni de mémoire en défense au TA de Paris (lire sur AEF info), saisi par six universitaires pour excès de pouvoir (selon le JDD du 10 avril 2022).
Crise sanitaire et relations avec l’administration
Par ailleurs, le quinquennat a également été percuté par la crise du Covid-19, ce qui n’est pas sans impact sur la relation entre les établissements d’enseignement supérieur et le MESRI. Certains critiquent "la lenteur des décisions", "l’instabilité des règles à respecter" ou les "enquêtes tatillonnes" (lire sur AEF info). Une situation notamment liée à la gestion interministérielle de la crise sanitaire et aux négociations entre le MESRI et le ministère de la Santé ou encore le HCSP (Haut Conseil de santé publique). Le MESRI a en effet dû prouver chaque semaine que le gouvernement avait eu raison de laisser les universités ouvertes.
Anne-Sophie Barthez, Dgesip, vante, elle, "les mille vertus du cadrage mou" : "En cadrant mollement dans des circulaires relues des dizaines de fois par toutes les conférences d’établissement, on a permis au terrain de trouver ses propres solutions", déclare-t-elle
À voir comment le prochain ou la prochaine ministre s’appuiera sur ces nouveaux outils et sur l’expérience de la crise pour faire évoluer ou pas les relations avec les établissements d’enseignement supérieur.
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Voici une sélection des brèves fonction publique de la semaine du 29 mai 2023 :
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Camille Cordonnier,
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