Home| Social / RH| Formation professionnelle| Dépêche n°670484

Les questions en suspens pour le système de formation professionnelle à l’aube du nouveau quinquennat

Le quinquennat 2017-2022 s’est ouvert avec la promesse d’un "big bang" de la formation professionnelle qui, sur bien des aspects, a effectivement eu lieu. La structure du système, voire sa philosophie, son financement, sa gouvernance et le rôle des acteurs sont autant d’aspects qui ont évolué en cinq ans. Et sur plusieurs sujets stratégiques des arbitrages restent à prendre. Ces questions vont donc se poser rapidement au prochain président et à son gouvernement. En effet, si la réforme de 2018 semble pensée pour éviter tout retour en arrière, ses conséquences ont laissé à ce jour ouverts plusieurs chantiers dont, prioritairement, celui du financement.

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Si le thème de la formation professionnelle n'occupe pas le premier plan dans la campagne présidentielle, le prochain ministère du Travail devra toutefois régler plusieurs questions sensibles pour assurer la continuité du système © Croquant

"Afin de rendre notre système de formation professionnelle plus efficace, plus équitable, plus transparent au service de la compétitivité de l’économie française et du renforcement des capacités des actifs au sein du marché du travail, il convient donc de franchir une étape décisive dans la transformation de notre modèle." Le 15 novembre 2017, le ministère du Travail posait, dans le document d’orientation de la négociation interprofessionnelle qui allait suivre, ses ambitions pour la réforme de la formation professionnelle annoncée par Emmanuel Macron lors de la campagne présidentielle (lire sur AEF info).

Alors que contrairement à la coutume en matière de formation, le nouvel exécutif n’a pas repris à son compte l’ANI du 22 février 2018, les intentions du gouvernement se sont concrétisées dans la loi du 5 septembre 2018 "pour la liberté de choisir son avenir professionnel" (lire sur AEF info).

2017-2022 : les enjeux sociaux du quinquennat…
et de la présidentielle

Le premier tour de l’élection présidentielle 2022 se tiendra dimanche 10 avril. Durant les deux semaines qui précèdent, la rédaction Social-RH d’AEF info fait le point sur les grands dossiers sociaux en cours : ceux qui ont occupé l’exécutif au cours des cinq années écoulées, ceux qui restent à traiter par la prochaine équipe au pouvoir. Après un retour en 50 dates sur les principaux événements sociaux de la période 2017-2022 (lire sur AEF info), une vingtaine de dépêches passeront au crible les sujets du moment : retraites, droit du travail, formation professionnelle, missions des agents publics, protection sociale complémentaire, lutte contre la pauvreté… Pour compléter ces analyses, vous pouvez également consulter les comparateurs de programme réalisés par AEF info.

Un quinquennat de marqué par les changements

Réforme et résultats

Cette réforme de la formation professionnelle, et particulièrement son volet consacré à l’apprentissage, est aujourd’hui rangée au rang des réussites du quinquennat 2017-2022 par la majorité présidentielle. De fait, le "big bang de la formation professionnelle" voulu par Emmanuel Macron et porté par Muriel Pénicaud, la ministre du Travail de mai 2017 à juillet 2020, a bien eu lieu. Si, en 2017, la ministre critiquait dans son document d’orientation adressé aux partenaires sociaux, un système de formation professionnelle "trop centré et focalisé sur la gestion de nombreux dispositifs", ce sont bien deux d’entre eux qui sont aujourd’hui les principaux marqueurs de sa réforme.

Le premier est évidemment l’apprentissage, dont la hausse significative des effectifs est largement mise en avant depuis plusieurs mois par le gouvernement. Sa libéralisation par la loi "Avenir professionnel" s’est en effet traduite par des résultats quantitatifs non contestables puisque le nombre d’apprentis en France a atteint le chiffre record de 718 000 contrats signés en 2021, contre 305 000 en 2017 (lire sur AEF info).

En matière de formation continue, la réussite de la réforme auprès du grand public est à mettre au crédit du compte personnel de formation nouvelle version. Monétisé et désintermédié avec la mise en place de la plate-forme Mon Compte Formation, le CPF a lui aussi vu son utilisation progresser de manière exponentielle. En 2019, 630 000 dossiers ont été financés par le CPF, contre plus de 2,3 millions en 2021 (lire sur AEF info). Un succès toutefois entaché par des campagnes de démarchage abusives, voire des risques de véritables escroqueries, qui ont pris une ampleur particulièrement importante depuis le printemps 2021.

Gouvernance revue

Au-delà de ces dispositifs dont la remise à plat a été perçue par le grand public, l’organisation globale du système de formation professionnelle a été profondément révisée. Traditionnellement assurée par les partenaires sociaux, sa gestion est aujourd’hui, suivant les sujets, assurée directement par l’État ou renvoyée aux branches professionnelles. Au niveau national, l’établissement public France compétences, sous tutelle du ministère du Travail, a ainsi remplacé ou absorbé plusieurs instances préexistantes pour assurer un rôle de financeur et de régulateur du système. Avec, au final, une influence limitée par le cadre financier imposé par le législateur -son budget, et donc les niveaux d’intervention sur les différents sujets et publics, est encadré par décret- et une gouvernance quadripartite (État, patronat, syndicats, régions) qui est l’objet de vives critiques des partenaires sociaux et des exécutifs régionaux.

Le niveau de gestion, assuré jusqu’en 2019 par les 20 ex-Opca et les Fongecif, a lui aussi été revu. Les premiers, remplacés par 11 Opco, ont vu leurs missions grandement recentrées sur la gestion des contrats d’apprentissage et ont perdu leur dimension purement paritaire en se voyant imposer la présence d’un commissaire du gouvernement et d’un contrôleur d’État au sein de leur CA. Les associations ATPro qui ont, elles, pris la suite des Fongecif, sont les derniers bastions du paritarisme de gestion dans le champ de la formation continu, avec leur tête de réseau, l’association paritaire Certif’Pro. Mais elles aussi ont vu leurs missions réduites à une dimension de gestion des dossiers de PTP -parcours de transitons professionnelles ou CPF de transition- puis de VAE et, dernièrement, de Transco.

Dans ce paysage de la gouvernance, d’autres acteurs historiques ont vu leur rôle remis en question : les régions. Le changement le plus brutal les concernant est intervenu dans le cadre de la réforme de l’apprentissage qui a vu ces collectivités territoriales dessaisies de la quasi-totalité de leurs compétences en la matière. Elles n’ont aujourd’hui plus la main que sur les subventions de fonctionnement et d’investissement des CFA financées en loi de finances soit, pour 2022, une enveloppe de 318 M€ (138 M€ pour le fonctionnement et 180 M€ pour les investissements, lire sur AEF info) sur une dépense totale en faveur de l’apprentissage qui devrait dépasser les 9,6 Md€.

Sans avoir vu leurs compétences diminuées, les régions doivent également composer avec un État nettement plus présent et interventionniste qu’auparavant dans le champ de la formation des demandeurs d’emploi. Les actions en la matière ont principalement été déployées au cours des cinq dernières années dans le cadre du PIC, dont le principe figurait en bonne place dans le programme présidentiel d’Emmanuel Macron. Doté par l’État de 13,8 Md€ sur le quinquennat, le Plan d’investissement dans les compétences s’appuie en effet, pour son volet consacré à la formation des demandeurs d’emploi, sur un cofinancement État-région renvoyant à des objectifs négociés et reposant sur l’obligation faite aux collectivités de maintenir leur niveau d’investissement sur cette thématique.

Des sujets sur la table pour le quinquennat 2022-2027

Le quinquennat 2017-2022 a profondément modifié le paysage de la formation professionnelle sur son volet organisationnel et gestionnaire, mais il a aussi acté une évolution dans sa philosophie. Ces cinq années ont en effet été marquées par une évolution vers l’individualisation du rapport à la formation continue et, par extension, à la gestion des parcours professionnels entamée depuis une vingtaine d’années avec la création du DIF en 2005, le droit individuel à la formation, et concrétisée en 2019 par le CPF monétisé et désintermédié pour permettre à chacun de gérer de façon autonome son "avenir professionnel".

Pour autant, près de quatre ans après son adoption par le Parlement et sa promulgation le 5 septembre 2018, cette réforme n’est pas stabilisée et il reviendra au futur gouvernement un certain nombre de questions à régler. Paradoxalement, cette thématique de la formation professionnelle continue n’est aujourd’hui que peu présente dans les programmes des principaux candidats à l’élection présidentielle, alors même que les thématiques de la réindustrialisation et de la société des compétences -sous diverses formes- sont présentes chez tous, comme le montrent leurs programmes.

La problématique du financement

Le problème le plus urgent appelant des réponses urgentes est celui du financement du système de formation professionnelle. Un système structurellement déficitaire depuis la mise en œuvre de la loi "Avenir professionnel" et qui a, de plus, pâti d’un déficit initial de 3,9 Md€ découlant de la reprise de contrats d’apprentissages qui auraient dû être financés par les régions dans l’ancien système mais qui ont été basculés sur France compétences en 2020. Cette question du financement se pose en fait à deux niveaux : l’équilibre du système et sa structure.

Fin 2022, France compétences, en tant que financeur de la formation professionnelle, devrait afficher un déficit cumulé de près de 13,7 Md€ qui aurait été encore plus important si l’État n’avait pas versé un total de 2,75 Md€ de subventions exceptionnelles en 2021. Cette situation peut en partie s’expliquer par des raisons exogènes (principalement les 3,9 Md€ de reprise de contrats d’apprentissage et la crise sanitaire qui a influé sur les ressources indexées sur la masse salariale). Mais elle est surtout liée à l’architecture du système définie par la loi "Avenir professionnel".

La réforme a en effet instauré deux prestations de guichet avec l’apprentissage et le CPF, dont les financements sont garantis. Les succès quantitatifs de ces deux dispositifs (particulièrement l’apprentissage) creusent ainsi le déficit du système. Pour 2022, les dernières estimations communiquées aux administrateurs de France compétences mi-mars tablent ainsi sur un déficit de près de 5,9 Md€ (avec des ressources de l’ordre de 9,6 Md€ et des dépenses estimées à près de 15,5 Md€). Le budget prévisionnel de l’institution nationale est pourtant construit sur des hypothèses de maintien à l’identique des résultats de l’apprentissage (dépense estimée de 9,67 Md€ en 2022, en déficit de 6 Md€) et du CPF (2,6 Md€ budgétés), deux dispositifs qui ne cessent de progresser depuis trois ans.

En ajoutant à ces deux dispositifs le financement du PIC (1,684 Md€ en 2022), ce sont plus de 90 % du budget de France compétences (près de 14 Md€ (1) sur quelque 15,5 Md€) qui sont consommés. La problématique du financement des autres lignes budgétaires, toutes jugées indispensables (CEP) et souvent sous-financées par les acteurs (PTP, plan de développement des compétences des entreprises de moins de 50 salariés), se pose donc. Elle est d’autant plus prégnante qu’une décision devra être prise concernant le dispositif des Transitions collectives (les Transco), aujourd’hui financé temporairement via le FNE-Formation dans le cadre du plan de sortie de crise sanitaire/plan de relance.

Augmenter les ressources ?

Ces questions liées au financement du système de formation sont connues depuis près de deux ans et demi et des solutions ont déjà été proposées par l’Igas et l’IGF dans un rapport remis au gouvernement dès la fin de l’hiver 2020 (lire sur AEF info). Face au problème budgétaire qui est posé, deux leviers existent : agir sur les ressources et/ou les dépenses. Sur le premier sujet, les possibilités ne sont pas nombreuses et deux options semblent se détacher. La première consisterait à augmenter la contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance (Cufpa) des entreprises (1,68 % de la masse salariale pour les employeurs de 11 salariés). Pour rappel cette dernière a été diminuée en 2014 (suppression du 0,9 % de la masse salariale destiné au financement du plan de formation). Cette solution ne semble toutefois pas avoir les faveurs de la majeure partie des candidats (E. Macron, V. Pécresse…) et se heurte à une franche opposition du patronat.

La seconde hypothèse pour augmenter les ressources allouées à la formation professionnelle serait de faire participer le budget de l’État à son financement. Également portée par une partie des partenaires sociaux, essentiellement les organisations d’employeurs, cette solution concernerait principalement le financement de l’apprentissage auquel une contribution des budgets des ministères éducatifs (Éducation nationale et Enseignement professionnel) pourrait être demandée. Deux justifications sont avancées par les tenants de cette solution : l’apprentissage reste une formation initiale, même si la loi "Avenir professionnel" l’a, en partie, basculé dans le code du travail, et les 400 000 nouveaux apprentis par rapport à 2017 n’ont plus à être financés par ces budgets. Une mise en œuvre de ce scénario risque toutefois de générer des réactions importantes du côté des ministères éducatifs et particulièrement de l’Éducation nationale où l’apprentissage est traditionnellement vu comme étant en concurrence avec l’enseignement professionnel délivré dans les lycées. La CGT et FO ont d’ailleurs déjà fait part de leur opposition à une bascule budgétaire de cet ordre.

Les partenaires sociaux ont également mis sur la table la question du financement du PIC, et donc de la formation des demandeurs d’emploi, par France compétences, c’est-à-dire par les contributions fiscales des entreprises. Suivant les cas, ils demandent que ces formations soient tout ou partie prises en charge par le budget de l’État, dégageant ainsi des ressources supplémentaires pour les autres dispositifs de formation professionnelle. Par ailleurs, même si le sujet n’a pas été réabordé dernièrement, la possible participation du ministère de la Santé au financement des formations sanitaires et sociales pourrait être réexaminée. Cette question avait déjà fait l’objet de débats intenses entre les partenaires sociaux et le gouvernement lors du quinquennat de François Hollande.

Réguler les dépenses ?

Un autre levier d’action pour ramener le financement de la formation professionnelle à l’équilibre résiderait dans une régulation des dépenses/investissements. Prévus par la loi "Avenir professionnel" et ses textes d’application, des travaux sont en cours et des actions ont déjà été lancées. En matière d’apprentissage, les travaux de révision des NPEC (niveaux de prise en charge) des contrats d’apprentissage, pilotés par France compétences, sont engagés et devraient aboutir à l’été 2022. Toutefois, même si des objectifs à la baisse ont été présentés aux CPNE des branches professionnelles, les marges de gains ne couvriront pas le déficit de l’apprentissage et il faudra que le prochain gouvernement envisage d’autres moyens de réguler cette voie de formation (sachant que les aides à l’alternance ne relèvent pas du budget de France compétences et n’entrent donc pas en compte dans son déficit).

Pour ce qui est du CPF, les dispositifs de régulation prévus par la loi (certification qualité Qualiopi (lire sur AEF info), révision du Répertoire spécifique des certifications professionnelles, vérification de l’habilitation à former délivrée aux organismes de formation par les certificateurs) sont progressivement entrés en vigueur depuis le début de l’année 2022. Même s’il est trop tôt pour évaluer leur impact, il est probable que ces mesures n’influent qu’à la marge sur la consommation du CPF. Là aussi, d’autres pistes de régulation devront être recherchées (intermédiation du CEP, limitation des formations disponibles, diminution des droits individuels, instauration d’un reste à charge pour le bénéficiaire…).

Quelle gouvernance pour la formation professionnelle ?

La problématique du financement du système de formation professionnelle pose en creux la question de sa gouvernance et de la place que l’État est prêt à faire aux autres acteurs. Là aussi le sujet est connu au vu des critiques formulées depuis longtemps par les régions et les partenaires sociaux sur le rôle qui leur incombe dans le fonctionnement de France compétences. Si cet établissement public n’a pas vocation à être un lieu de gouvernance du système, il est de fait en l’état actuel des choses, ce qui s’en rapproche le plus depuis la disparition du Cnefop qu’il a absorbé. Les critiques sur ce sujet ont été entendues par le ministère du Travail au cours de l’année qui vient de s’écouler et des discussions ont été menées autour de la création d’un espace stratégique d’échange sur la formation professionnelle. Ces échanges n’ont toutefois pas été concluants à ce stade et les travaux encore prévus sur le sujet visent davantage à clarifier l’environnement dans lequel évoluerait une telle instance qu’à en poser les bases (lire sur AEF info).

Le prochain gouvernement ne pourra pas faire l’impasse sur ce dossier, que ce soit pour envoyer un signal aux autres acteurs impliqués sur ces questions ou, de manière opérationnelle, pour plus ou moins coconstruire les politiques de formation professionnelle. Ce sujet de la gouvernance pose par ailleurs des questions concernant France compétences, à la fois sur son fonctionnement (prise de décision au conseil d’administration…) ou ses missions. Sur ce dernier point, l’éventuelle création d’une nouvelle instance dans le paysage de la formation pourrait être un éventuel recentrage de France compétences sur sa seule mission de financeur.

Des questions de fond

Au-delà de ces questions techniques, le futur gouvernement devra peut-être revisiter le rôle assigné à la formation professionnelle. La réforme de 2018 n’a en effet pas modifié la définition inscrite dans le code du travail (article L.6111-1) selon laquelle "la formation professionnelle tout au long de la vie constitue une obligation nationale. Elle vise à permettre à chaque personne, indépendamment de son statut, d’acquérir et d’actualiser des connaissances et des compétences favorisant son évolution professionnelle, ainsi que de progresser d’au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle. Elle constitue un élément déterminant de sécurisation des parcours professionnels et de la promotion des salariés."

En revanche, la dernière réforme a clairement acté une libéralisation de ce domaine au travers de la promotion du discours du gouvernement sortant sur la "liberté de choisir son avenir professionnel" entraînant parfois une distorsion entre la définition de la formation et sa perception par une partie des acteurs. Un écart qui se matérialise notamment au travers de la vague de démarchage excessif autour du CPF, par les fraudes à ce dispositif ou encore par les incompréhensions constatées auprès de nombre de certificateurs lors du renouvellement du Répertoire spécifique.

VAE, certification…

Plusieurs autres dossiers devront faire l’objet d’arbitrage dans les prochains mois. C’est notamment le cas de la réforme de la VAE annoncée en mars 2022, et dont la finalisation pourrait intervenir en fin d’année ou dans le courant de l’année 2023 (lire sur AEF info). Cette réforme, si elle aboutit devrait par ailleurs avoir un impact sur le système de certification professionnelle dont la réforme initiée en 2018 devra certainement être poursuivie (blocs de compétences, micro-compétences…).

Deux autres dossiers lancés depuis déjà plusieurs années devront aussi être menés à leur terme : Agora, le système d’échange unifié de données liées aux politiques emploi-formation, et le passeport compétences. Le premier, inscrit dans une logique de suivi et d’évaluation des politiques publiques, est finalisé mais tous les acteurs n’y sont pas encore accrochés et il reviendra peut-être au prochain gouvernement d’agir en ce sens. Lui aussi très avancé d’un point de vue technique, le passeport compétences a pour sa part soulevé une volée de critiques lors de sa présentation aux partenaires sociaux en décembre 2021. Sa finalité et son contenu devront certainement faire l’objet d’éclaircissements, voire être revus.

(1) Peuvent être ajoutés à ces dépenses "imposées" les 318 M€ versés aux régions pour le financement de l’investissement et le fonctionnement des CFA

Depuis une vingtaine d’années, chaque quinquennat a donné lieu à l’adoption d’un projet de loi dans le champ de la formation professionnelle, celui d’Emmanuel Macron n’ayant pas dérogé à la règle avec l’entrée en vigueur de la loi "Pour la liberté de choisir son avenir professionnel" du 5 septembre 2018. Qu’en sera-t-il du prochain quinquennat ? La question a été posée aux représentants des principaux candidats à l'élection présidentielle qui sont intervenus lors d’un débat organisé par AEF info, le 14 janvier 2022, dans les salons de l’Hôtel des Arts & Métiers, à Paris.

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