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Biodiversité : la session de Genève se referme "sans vision commune" sur le projet de futur cadre post-2020

À Genève, la session préparatoire à la COP 15 s’est refermée ce 29 mars sur un bilan en demi-teinte. Si la reprise des travaux en présentiel a permis de clarifier les positions de chacun, la réunion s’est heurtée à un principal blocage : la mobilisation de ressources financières dédiées à la biodiversité. D’ici à la prochaine session de Nairobi, du 21 au 26 juin, les travaux devront permettre d’entrer dans le dur des négociations et de trouver "une vision commune". Surtout, différents observateurs appellent à la remobilisation politique et l’implication plus visible de la présidence chinoise.

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A Genève, les travaux de préparation du futur cadre mondial pour la biodiversité post-2020 se referment sans vision commune AEF - Emilie Legendre

Le bilan est "en demi-teinte". À l’issue de plus de quinze jours de travaux, les négociations préparatoires à la COP 15 et à l’adoption à Kunming, en Chine, du futur cadre mondial pour la biodiversité post-2020 se sont refermées mardi 29 mars en fin d’après-midi depuis le centre international de conférences de Genève.

Les compromis reportés à juin

Dans les couloirs entourant la plénière, l’ambiance feutrée était à l’image de ces négociations à l’avancée trop lente et donc inachevées — le WWF dénonçant un "manque de prise en compte de l’urgence" par la voix de son directeur des politiques de recherche et développement Guido Broekhoven.

La session se poursuivra donc à Nairobi (Kenya) du 21 au 26 juin prochain (lire sur AEF info), ultime étape de négociations avant la COP 15. "C’est une bonne chose que les sujets cruciaux soient à nouveau étudiés durant une semaine à Nairobi", se félicite Augustin Orou Matilo, point focal de la convention des Nations unies sur la diversité biologique au Bénin. "Sans cela, Genève aurait été un véritable échec", explique-t-il, déplorant — notamment — le manque d’avancées sur les sujets prioritaires pour le groupe Afrique : information de séquençage numérique sur les ressources génétiques (et sa monétisation) ; création d’un nouveau fonds dédié à la biodiversité pour recueillir 700 Md$ d’ici à 2030 ; souplesse accordée dans la mise en œuvre de l’objectif de protection de 30 % des terres et mers d’ici à 2030.

Cette session additionnelle de juin devra donc permettre de "rentrer dans le vif des négociations et trouver les compromis", explique Juliette Landry, chercheuse sur la gouvernance internationale de la biodiversité à l’Iddri. Négociation que les délégués ont délaissée depuis le 14 mars dernier — préférant les déclarations aux compromis afin de "réaffirmer leurs positions". "Cela était nécessaire", ajoute Augustin Orou Matilo, tant les problèmes de connexion ont entravé la capacité de certains délégués à participer aux réunions organisées en ligne depuis février 2020 et le début de la pandémie de coronavirus. Ainsi, complète une source proche des négociations, "la vertu de cette session est qu’au moins les positions sont sur la table. On comprend mieux qui veut quoi, mais ça ne veut pas dire que l’on arrive à une conclusion".

Par ailleurs, si les travaux n’ont pu aboutir, c’est également parce que le programme de travail initial était ambitieux, souligne Juliette Landry. Ce que confirme une source proche des négociations, qui dès le départ "se doutait" que les parties auraient "du mal à tout finir".

"florilège" de demandes

D’autant qu’au sein de ce programme de travail figuraient les négociations — épineuses" — sur les ressources financières et les mécanismes à mettre en œuvre pour les mobiliser. "Sans ambition en matière de financement, il ne pourra y avoir de cadre ambitieux", alerte Florian Titze, spécialiste du WWF Allemagne. Et sur le sujet, la session a été l’occasion d'"un florilège" de demandes, menées notamment par le Brésil et l’Argentine, essayant "de focaliser la discussion essentiellement autour de l’augmentation des flux financiers du Nord vers le Sud, en particulier à travers l’aide publique au développement", explique une source proche des négociations. Plus globalement, poursuit cette source, "il y a une incroyable confusion quant aux chiffres" avancés dans le projet de cadre (réduire de 500 Md$ par an les incitations néfastes pour la biodiversité, porter à 200 Md$ par an les ressources financières).

"La réalité est qu’il est extrêmement difficile d’évaluer le montant qui sera nécessaire" pour restaurer et préserver la biodiversité. "On est en train de parler de chiffres déconnectés des capacités financières actuelles, avec une volonté de s’aligner sur le climat", poursuit cette source, faisant notamment référence à la promesse des 100 Md$, émise dès 2009 à Copenhague et qui n’est pas respectée depuis 2020 (lire sur AEF info).

Aussi, plutôt que d’afficher des chiffres précis dans le cadre, il "serait plus efficace" selon cette source de "discuter de combien les pays en développement ont vraiment besoin", et ce, une fois qu’ils auront publié leur Spanb (stratégies et plans d’actions nationaux pour la biodiversité), en indiquant dans ces documents les différentes sources de financement possibles — nationales, privées, provenant des banques multilatérales, etc. Une vision que ne partagent pas le Brésil, l’Inde ou encore le groupe Afrique, qui jusqu’à la dernière minute mardi après-midi ont demandé que les pays développés fournissent chaque année aux pays en développement 100 Md$ supplémentaires dédiés spécifiquement à la biodiversité, afin d’aboutir à 700 Md$ d’ici à 2030 — une somme déjà avancée en septembre 2020 par le Paulson Institute, the Nature Conservancy et le Cornell Atkinson Center for Sustainability.

le fonds de la discorde

Mais outre les sommes à mobiliser, les outils à créer pour les diffuser font également débat. Côté pays développés, l’outil à solliciter est le Fonds pour l’environnement mondial, qui s’apprête à être recapitalisé pour la période 2022-2026, avec une part dédiée à la biodiversité en hausse. Au contraire, les pays en développement — qui dénoncent de longue date les difficultés d’accès aux financements du fonds, les lourdeurs administratives et les critères à remplir pour déposer les dossiers — demandent la création d’un nouveau fonds, à l’image du Fonds vert pour le climat. Ils ajoutent par ailleurs que le FEM "finance la conservation de la biodiversité", mais pas les autres objectifs de la convention des Nations unies sur la diversité biologique, à savoir l’utilisation durable des ressources et l’accès et le partage des avantages.

De leur côté, les pays développés rappellent que la création d’un fonds ad hoc prendrait du temps. S’il était créé, ses premiers financements seraient distribués seulement en 2028. Par ailleurs, remarque une source proche des négociations, souhaiter un nouveau fonds à l’accès "direct et facile est malheureusement un peu illusoire", tout fonds impliquant des règles fiduciaires.

Tous ces sujets feront l’objet d’un travail intermédiaire sur la finance, dont la première étape aura lieu à Nairobi, puis la seconde de Nairobi jusqu’à Kunming.

Un cadre post-2020 sans "vision commune"

Outre les questions de finance, les délégués sont aussi revenus ces quinze derniers jours sur les différents objectifs et cibles du futur cadre, dont la version adoptée en cette fin de session comporte de nombreux crochets et des paragraphes grisés, qui n’ont pu être examinés de manière aboutie "en raison de contraintes de temps".

"Il n’y a pas encore de vision commune sur les grands objectifs, où l’on observe a minima trois propositions alternatives voire sept !", indique une source proche des négociations. De même, sur les cibles, "il y a encore de vrais écarts, des propositions alternatives qui ne vont pas forcément dans le même sens" et au final, "le texte est encore très long".

Parmi ces cibles figure l’emblématique objectif relatif aux aires protégées, qui vise à protéger 30 % de la planète d’ici à 2030, et pour lequel "de multiples options restent sur la table", selon le WWF International. L’objectif est cependant "assuré", relativise Juliette Landry, perçu par les parties comme "le minimum" à adopter. Il est par ailleurs porté par la coalition de la haute ambition pour la nature et les peuples, coprésidée par la France et le Costa Rica et qui vient d’enregistrer un membre supplémentaire, portant le total à 91 pays engagés en sa faveur.

Si ce sujet a progressé, d’autres cibles ont régressé à l’issue de cette quinzaine. "Cela est habituel, l’ambition peut faire les frais des négociations et de la recherche de consensus", souligne Basile van Havre, l’un des coprésidents du groupe de travail chargé de la rédaction du futur cadre. C’est notamment le sort qu’ont connu les objectifs de réduction des pollutions. Jusqu’à la session, le texte proposait de "réduire de moitié au moins les nutriments rejetés dans l’environnement et de deux tiers au moins les pesticides, et en éliminant tout rejet de déchets plastiques".

Mais "aucun soutien" ne s’est fait sentir durant la session pour ces objectifs dont les indicateurs sont contestés. De même, la cible 8 concernant le changement climatique, qui avait déjà été très critiquée lors des sessions en ligne en 2021 — au motif qu’elle empiétait sur les compétences de la Ccnucc — n’a pas résisté à l’assaut de ses détracteurs. Au premier rang desquels le Brésil. Plus aucune référence aux efforts d’atténuation du changement climatique d’au moins 10 GtCO2e par an ne figure donc dans le texte.

deux bilans globaux d’ici à 2030

Au-delà des financements et de l’ambition du cadre, la question de la transparence était le troisième grand enjeu des discussions. Là encore, les désaccords subsistent, bien qu’un consensus émerge : la nécessité de réaliser des bilans globaux de mise en œuvre. Deux de ses bilans devraient être réalisés tous les quatre ans, en 2026 puis 2030.

Par ailleurs, les Spanb (stratégies et plans d’action nationaux pour la biodiversité), qui à l’heure actuelle sont très peu standardisés, devront l’être à l’avenir davantage.

une suite "vraiment intense"

À l’issue de cette session durant laquelle "aucune des questions clés n’a été résolue", comme le regrette Greenpeace, les défis des prochains mois restent immenses. "Je ne vais pas dire que c’est perdu, mais cela va être vraiment intense", s’attend la chercheuse Juliette Landry. "Il va y avoir besoin de travail, de discussions, que chacun y mette du sien, se place dans une démarche de compromis et vienne ultra-préparé."

Si les travaux sur le plan technique doivent continuer d’ici à juin puis à Kunming, "cela ne sera pas suffisant", prévient Guido Broekhoven, pour le WWF International. "Les questions les plus épineuses doivent faire l’objet de mobilisation politique, ce qui permettra de les débloquer à un plus haut niveau", estime-t-il. "C’est absolument nécessaire d’avoir un portage politique sur ces sujets", reconnaît également une source proche des négociations, "ne serait-ce que parce que les ministres vont venir négocier à Kunming et que c’est très important qu’ils soient impliqués avant".

Sans quoi, trop d’issues resteront ouvertes à Kunming, posant le risque que l’accord — "de dernière minute" — soit adopté "au rabais" et ne réponde pas à "la crise" de la biodiversité, souligne Guido Broekhoven.

Interrogée par AEF info sur la nécessité de prévoir un moment politique fort en amont de la COP, une "quasi pré-COP" comme l’appelle le Canadien Basile van Havre, Juliette Landry estime également qu’un moment de cette envergure sera le bienvenu afin de recréer de la visibilité autour de la biodiversité. Et la chercheuse d’avancer une autre éventualité : celle de voir de nouvelles coalitions se créer, par exemple sur la lutte contre les pollutions, sur le modèle de la coalition de la haute ambition pour la nature et les peuples.

Rebâtir la confiance

Pour Avaaz, les mois qui restent d’ici à la COP devront servir à recréer de la confiance entre les parties, qui pour l’heure sont divisées entre Nord et Sud et refusent de débattre de financements sans garanties sur l’ambition et inversement refusent de donner des gages sur l’ambition sans en avoir sur les financements.

Pour dépasser ce blocage, Avaaz appelle les États à formuler de nouveaux engagements financiers, et aussi à ce que les débats sur la mobilisation des ressources financières soient reliés à la transparence et à la création d’un "mécanisme de conformité", entendu comme "un espace de dialogue et de facilitation".

plan d’urgence

L’une des inconnues d’ici là sera de savoir quel rôle endossera la présidence chinoise, que Li Shuo, expert de Greenpeace, appelle à "élaborer un plan d’urgence" qui se matérialiserait par "un paquet complexe, de qualité et ambitieux". Or, jusqu’à présent, la Chine est apparue en retrait. "Normalement, la présidence doit avoir la capacité d’inviter les différentes parties à s’asseoir autour de la table, à débloquer les accords en coulisse", évoque une source proche des négociations, ce qui n’a pas été perceptible à Genève.

Une autre source experte des négociations internationales interrogée par AEF info ajoute que "ce n’est pas forcément dans la tradition chinoise de jouer un rôle très visible", ce qui n’empêche pas la présidence d’être "très présente". Une équipe a ainsi suivi l’ensemble de cette session. Reste qu'"il n’y a pas d’indication très claire", ce qui peut "déconcerter" après des présidences telles que celles de la France ou du Royaume-Uni en amont des COP 21 et COP 26 sur le climat, "avec des leaders qui se mobilisaient pour embarquer le niveau politique dans la négociation". Pour l’instant "ce n’est pas le cas, mais il reste encore quelques mois", glisse encore cette source.

Un projet de cadre "incompréhensible"

Le souhait d’Elizabeth Maruma Mrema, secrétaire exécutive de la convention des Nations unies sur la diversité biologique, est que les délégués mettent à profit les trois mois qu’ils ont devant eux d’ici au 21 juin pour continuer à travailler sur le projet de cadre mondial et élaborer "des options" de compromis. Tel est le message qu’elle a fait passer lors d’une conférence de presse organisée à l’issue de la clôture des travaux de Genève, le 29 mars. Ces options de compromis, les délégués devront commencer à en débattre dès le 21 juin "sans attendre qu’il soit trois heures du matin" dans les dernières heures de la réunion de Nairobi, demande-t-elle. Pour ajouter à la pression, elle ajoute que le texte adopté ce jour "reflète" certes les vues des différentes parties, mais est "incompréhensible" pour le grand public et les différentes parties prenantes. Donc "impossible" à appliquer pour inverser la perte de biodiversité.

Le défi de la prochaine session sera donc de "réduire le nombre de crochets autant que possible", comme l’y appellent également les deux coprésidents du groupe de travail en charge de sa rédaction, Francis Ogwal (Ouganda) et Basile van Havre (Canada). Et que ceux subsistants soient destinés à être tranchés par les ministres à Kunming, entre le 28 août et le 11 septembre (1). Le rôle des deux coprésidents va d’ailleurs "évoluer", comme le souligne Basile van Havre. Ils ne publieront pas de nouveau texte servant de base à la négociation, mais publieront une note, permettant de guider les parties vers des compromis possibles, et, par exemple, "les aider à faire des liens entre leurs positions et éviter les répétitions".

(1) A ce jour, les dates de la COP ne peuvent être officiellement annoncées par le secrétariat de la Convention des Nations unies sur la diversité biologique, qui attend leur validation par les autorités chinoises. Elizabeth Maruma Mrema espère cependant que cette validation interviendra au plus vite, afin que les délégués et les ministres puissent bloquer leur agenda pour l'évènement.