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Lutte contre la pauvreté : le bilan en demi-teinte du quinquennat d'Emmanuel Macron

Freinées par le Covid-19, les ambitions de la stratégie de lutte contre la pauvreté lancée en septembre 2018 par Emmanuel Macron plan ne sont pas aussi significatives qu’attendu. Mais les mesures d’urgence prises suite à la crise des Gilets jaunes puis pendant la crise sanitaire améliorent le bilan. La prime d'activité est montée en puissance, tandis que des aides ont été déployées pour aider les familles. Entre la question des jeunes et celles des retraités modestes, en passant par la simplification des minima sociaux, le sujet de la lutte contre la pauvreté est au centre dans les programmes.

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Présentation de la stratégie nationale de prévention de lutte contre la pauvreté, le 13 septembre 2018, lors du discours du Président Macron, au Musée de l'Homme à Paris. MaxPPP - Delphine Goldsztejn

C’est lors d’un discours au musée de l’Homme, le 13 septembre 2018, qu’Emmanuel Macron lance sa stratégie nationale de lutte contre la pauvreté, doté d’un montant de huit milliards d’euros sur quatre ans, et s’appuyant sur deux piliers : enrayer la reproduction du phénomène, et donc lutter contre la pauvreté des jeunes ; encourager une sortie durable du paupérisme par l’insertion dans l’emploi (lire sur AEF info). Fortement critiqué dès l’automne 2017 après l’annonce de la baisse des APL de 5 euros (lire sur AEF info) et ses déclarations sur "les premiers de cordée", le Président rectifie le tir : "Personne n’est premier de cordée si le reste de la société ne suit pas".

Déterminé à "combattre l’assignation à résidence" - Il faut six générations en moyenne à des personnes issues de familles modestes pour s’élever socialement, selon l’OCDE -, il trace donc devant 400 personnes une feuille de route contenant plusieurs mesures emblématiques, comme l’ouverture de 30 000 places en crèches supplémentaires, l’amélioration de l’accès aux modes de gardes pour les familles pauvres, l’instauration les repas à un euro dans les cantines pour les enfants de familles modestes, les petits-déjeuners offerts dans les écoles REP, ou encore la formation obligatoire jusqu’à 18 ans et non plus 16 ans.

2017-2022 : les enjeux sociaux du quinquennat…
et de la présidentielle

Le premier tour de l’élection présidentielle 2022 se tiendra dimanche 10 avril. Durant les deux semaines qui précèdent, la rédaction Social-RH d’AEF info fait le point sur les grands dossiers sociaux en cours : ceux qui ont occupé l’exécutif au cours des cinq années écoulées, ceux qui restent à traiter par la prochaine équipe au pouvoir. Après un retour en 50 dates sur les principaux événements sociaux de la période 2017-2022 (lire sur AEF info), une vingtaine de dépêches passeront au crible les sujets du moment : retraites, droit du travail, formation professionnelle, missions des agents publics, protection sociale complémentaire, lutte contre la pauvreté… Pour compléter ces analyses, vous pouvez également consulter les comparateurs de programme réalisés par AEF info.

Elle prévoit également l’ouverture d’importants chantiers institutionnels : d’une part, la création d’un service public de l’insertion pour mieux accompagner vers l’emploi les allocataires du RSA, avec un soutien accru au dispositif "territoires 'zéro chômeur'" et le doublement des effectifs en garantie jeunes ; et d’autre part instaurer un revenu universel d’activité qui fusionnerait "le plus grand nombre de prestations et dont l’État sera entièrement responsable", via une loi programmée en 2020 (lire sur AEF info).

Sont également mentionnées dans ce plan des mesures annoncées par ailleurs, comme l’augmentation de la prime d’activité - qui interviendra finalement plus tardivement, en 2019 -, la fusion de la CMU-C et de l’Aide à la complémentaire santé (ACS) pour former la complémentaire santé solidaire, ainsi que la réforme du 100 % santé. Le plan pauvreté doit enfin traiter du cas des jeunes placés qui sortent brutalement de la protection sociale de l’enfance à 18 ans.

Sur le plan de la méthode, cette stratégie doit se déployer au plus près des territoires, entraînant une contractualisation avec les collectivités (lire sur AEF info), mais aussi en associant les personnes concernées à travers une large concertation. Elle doit également s’articuler avec le Plan quinquennal du Logement d’abord. Deux mois après, Olivier Noblecourt est nommé délégué interministériel à la prévention et à la lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes. 18 commissaires dédiés à la lutte contre la pauvreté seront également nommés en 2019 (lire sur AEF info) pour animer la stratégie et plus particulièrement piloter les contractualisations avec les collectivités.

réforme de la prime d’activité

L’ambition était-elle trop grande ? Freinées par le Covid-19, les avancées de ce plan ne sont pas aussi significatives qu’attendu, comme le montrait un bilan à trois ans établi par le gouvernement lui-même. Mais les mesures d’urgence prises suite à la crise des Gilets jaunes puis pendant la crise sanitaire améliorent le bilan.

Tout d’abord, à l’instar du régime universel de retraite (lire sur AEF info), le revenu universel d’activité ne verra pas le jour. Censé à la fois lutter contre le non-recours aux prestations et faire en sorte que "le travail paie" (lire sur AEF info), il fait l’objet d’une vaste et méthodique concertation lancée en juin 2019 afin de déterminer, parmi la quinzaine de prestations de solidarité que la France compte, lesquelles devaient être unifiées au sein du RUA (lire sur AEF info). Non sans susciter des inquiétudes, notamment parmi les associations défendant les personnes handicapées. En novembre 2019, le rapporteur général à la réforme, Fabrice Lenglart, remet une note d’étape au gouvernement en faveur d’une fusion a minima du RSA, de la prime d’activité et des APL (lire sur AEF info). Mais la concertation est interrompue en mars 2020 par la crise sanitaire.

Le quinquennat n’est cependant pas resté au point mort sur le front des minima sociaux. Tout d’abord, pour répondre à la crise des Gilets jaunes, il revalorise au 1er janvier 2019 le montant maximal du bonus individuel de la prime d’activité de 90 € au niveau du Smic et relève le plafond de ressources pour en bénéficier. Le chef de l’État ne fait que respecter sa promesse de campagne. Cependant, la mise en œuvre devait à l’origine s’étaler sur le quinquennat, pour un coût programmé de 3,9 milliards d’euros. C’est finalement près de 10 milliards d’euros qui seront crédités dans le projet de budget pour 2020… La prime d’activité change de dimension. En février dernier, la Drees constate une hausse de 37 % du nombre de ménages bénéficiaires, soit 1,3 million de plus (lire sur AEF info).

L’AAH et l’Aspa revaloriséEs

Et malgré sa volonté vouloir mener une "politique d’investissement et d’accompagnement social, en direction des enfants et des jeunes" plutôt que d’augmenter les prestations, d’autres minima sociaux sont revalorisés, , même si d’aucuns regrettent que le RSA n’ait pas été concerné. Le montant de l’Allocation adulte handicapé (AAH) passe de 810 euros en 2017 à 900 euros en 2019 (lire sur AEF info), tandis que le minimum vieillesse est revalorisé de 803 euros en 2017 à 903 euros en 2020 pour une personne seule.

Pendant du RUA, le grand service public de l’insertion, autre victime de la crise, a vu le jour, mais pris du retard. Il couvre désormais 80 % du territoire. Et selon une une étude de la Drees de décembre 2021, l’orientation des bénéficiaires du RSA ayant une ancienneté inférieure à six mois dans le dispositif a augmenté de 10 points en 2020 par rapport à 2019…Quant au doublement des effectifs en Garantie jeunes, 115 000 entrées sont enregistrées fin septembre 2021, pour un objectif de 200 000 d’ici à la fin de l’année, selon le bilan à trois ans de la stratégie pauvreté. Si la montée en charge doit se poursuivre, elle est finalement remplacée le mardi 1^er mars dernier par le contrat d’engagement jeune, dernière réforme majeure du quinquennat, qui ouvre aux 18-25 ans durablement ni en études, ni en emploi, ni en formation, le droit à une allocation en échange du suivi d’un plan d’accompagnement pour un retour rapide à l’emploi.

accueil en crèches : peut mieux faire

Côté petite enfance, afin de favoriser l’accueil en crèches des enfants issues de familles les plus défavorisées, sont notamment créés en 2019 un "bonus territoire", qui finance les places créées dans les territoires prioritaires, et un bonus "mixité sociale", qui aide les structures accueillant des enfants issus de familles pauvres, devait permettre de cibler le soutien à la création de place d’accueil du jeune enfant dès 2019. "Les bonus sont un succès", défend fin 2021 l’ex-DG de la Cnaf Vincent Mazauric, tout en précisant les difficultés posées (lire sur AEF info). 73 100 places de crèches ont bénéficié du bonus mixité en 2020, ce qui correspond à 81 % de l’objectif fixé à l’horizon 2022 par la stratégie pauvreté. En revanche,le gouvernement n’atteint que la moitié de son objectif de création de 30 000 places en crèches (lire sur AEF info), notamment en raison de la crise sanitaire.

Par ailleurs, à l’occasion du grand débat post-Gilets jaunes, tour de France destiné à mieux expliquer l’action du gouvernement, la pauvreté des familles monoparentales, très présentes sur les ronds-points, émerge comme un nouvel enjeu social majeur. En 2018, 41 % des enfants mineurs appartenant en famille monoparentale vivaient au-dessous du seuil de pauvreté monétaire et sont donc pauvres, contre 21 % de l’ensemble des enfants (lire sur AEF info)… Certes, le sujet était déjà identifié - dès octobre 2017 est annoncée une hausse de 30 % du complément de mode de garde pour les familles monoparentales. Mais Emmanuel Macron veut aller plus loin en renforçant le rôle naissant de l’Aripa pour améliorer le taux de recouvrement des pensions impayées. Ainsi depuis le 1er janvier 2021, tous les parents séparés qui le souhaitent peuvent demander une intermédiation du paiement des pensions alimentaires, tandis que la LFSS 2022 prévoit une nouvelle évolution du dispositif (lire sur AEF info), avec l’automatisation de cette intermédiation, dans une logique préventive. Le taux de recouvrement des pensions impayées est passé de 68 à 73 % entre octobre 2020 et février 2022.

Sante : des avancées notables

Concernant les autres mesures notables en matière de protection sociale, la mise en place de la Complémentaire santé solidaire (C2S) et son automatisation pour les bénéficiaires du RSA prévues dans la LFSS 2022 sont tangibles - même si le bilan 2021 établi mi-janvier par la direction de la sécurité sociale fait état d’un impact "limité" (lire sur AEF info), tandis que le 100 % santé, dont AEF Info publie un bilan dédié (lire sur AEF info) est mené à bien, et saluée par les associations de lutte contre la pauvreté.

Enfin, le gouvernement doit répondre à la crise sanitaire, afin d’endiguer ses effets en matière de pauvreté. Il octroie une aide exceptionnelle de 150 euros aux bénéficiaires du RSA et des APL ainsi que 100 euros par enfant - ces derniers bénéficiant aussi aux bénéficiaires des allocations logements et de l’AAH. Annoncées en avril 2020, ces mesures s’élèvent à 900 millions d’euros et concernent 4 millions de foyers. Le déblocage de ces aides est renouvelé durant le deuxième confinement en octobre 2020 (lire sur AEF info), et l’aide de 150 euros étendue aux jeunes de moins de 25 ans bénéficiant des aides aux logements ainsi qu’aux étudiants boursiers (lire sur AEF info). Certaines CAF apportent également des mesures exceptionnelles, notamment en Outre-mer (lire sur AEF info), ou par l’intermédiaire de l’action sociale (lire sur AEF info).

L’aide alimentaire fait l’objet, à hauteur de 94 millions d’euros, de deux plans successifs pour aider les associations à s’approvisionner et à fonctionner, plus 50 millions d’euros pour des bons alimentaires pour les personnes sans abri. De plus, dans le cadre du plan de relance, le gouvernement consacre 100 millions d’euros au financement de projets portés par des associations de lutte contre la pauvreté. En 2020, 100 euros de revalorisation exceptionnelle sont versés pour l’allocation de rentrée scolaire. À noter également : les efforts importants pour passer de 150 000 à 200 000 places d’hébergement pour les sans-domicile - qui s’ajoutent à la politique du "logement d’abord" du quinquennat.

Les jeunes en première ligne

Au final, selon l’Insee, le taux de pauvreté est resté stable en 2020, légèrement supérieur à 14 %, malgré le choc économique de la crise sanitaire (lire sur AEF info). Mais selon le rapport du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion (CNLE) remis en mai 2021 au Premier ministre, la pauvreté a de nouveaux visages, à savoir les jeunes, les indépendants et les retraités non-propriétaires. Et le sujet est au centre de la campagne présidentielle, très corrélé à celui du pouvoir d’achat. Par ailleurs, les voix s’élèvent pour protester contre la réforme de l’assurance chômage, qui pourrait accentuer la précarité.

Les jeunes, sont au centre de l’attention des candidats. Selon le dernier rapport de l’Observatoire des inégalités (lire sur AEF info), la part des jeunes qui vivent sous le seuil de pauvreté a très fortement crû ces quinze dernières années, passant de 8 à 13 %, soit une progression de plus de 50 %, en raison de l’augmentation du chômage et du travail précaire. Et la crise n’a pas arrangé ces difficultés d’insertion, en touchant de plein fouet les plus fragiles, sortant de l’aide sociale à l’enfance, jeunes sans diplôme et étudiants précaires. Plusieurs études récentes (lire sur AEF info) pointent le sujet, en mettant notamment en cause le traitement "familialisé" des jeunes, peu autonomisé socialement et fiscalement en France.

Une partie des candidats - Fabien Roussel, Anne Hidalgo - proposent ainsi ce que les associations le réclament à cor et à cri, à savoir une extension du RSA aux moins de 25 ans. L’écologiste Yannick Jadot, lui souhaite un "revenu citoyen" versé automatiquement à partir de 18 ans et "garantissant que personne ne vive avec moins de 918 euros par mois grâce à un revenu de base relevé à 740 euros cumulés avec les allocations logements et la prime d’activité". Jean-Luc Mélanchon veut mettre en place une garantie d’autonomie qui complète les revenus de chacune et chacun jusqu’au seuil de pauvreté, soit 1 063 euros pour une personne seule actuellement, accessible dès 18 ans. Quant à la candidate LR Valérie Pécresse, elle plaide pour un "revenu jeune actif" de 670 euros par mois pour les jeunes qui se formeront dans les métiers en tension. Emmanuel Macron, lui, toujours réfractaire à l’extension du RSA aux moins de 25 ans, met en avant son nouveau contrat d’engagement jeunes.

simplifier le maquis des prestations

À l’autre bout, quasiment l’ensemble des candidats se préoccupent également de lutter contre la pauvreté des personnes âgées. Ainsi, Marine Le Pen propose de réindexer les pensions de retraite sur l’inflation et de porter le minimum vieillesse à 1 000 euros. Jean-Luc Mélenchon plaide, lui, pour porter à 1 400 euros net minimum toutes les pensions pour une carrière complète et revaloriser le minimum vieillesse au niveau du seuil de pauvreté. Valérie Pécresse prévoit, quant à elle, une revalorisation des retraites les plus modestes au niveau du Smic net et une revalorisation du minimum contributif à hauteur de 1 230 euros, tandis qu’Emmanuel Macron vise un minimum contributif à 1 100 euros. Enfin, Anne Hidalgo souhaite porter le montant net du minimum vieillesse à 1 000 euros et du minimum contributif à 1 200 euros.

Si la majorité actuelle a augmenté l’Allocation adulte handicapée, elle a en revanche refusé sa "déconjugalisation", c’est-à-dire de ne plus prendre en compte les revenus du conjoint dans le calcul de l’AAH de la personne handicapée. Cette mesure est désormais au programme de plusieurs candidats, de gauche comme de droite - sans qu’aucun d’entre eux ne soit d’ailleurs précis sur la façon de mettre en œuvre la réforme.

Quant au revenu universel, Emmanuel Macron affiche toujours son intention de "réformer" et "simplifier" les principales aides sociales. La première étape devrait être celle d’un versement automatique des prestations par l’administration (aussi appelé versement à la source) (lire sur AEF info). Par ailleurs, l’une des idées portée par l’équipe de campagne, défendue par Fabrice Lenglart, serait de créer un revenu social de référence (RSR), similaire au revenu fiscal de référence que les Français retrouvent sur leur avis d’imposition (lire sur AEF info). Un indicateur unique qui aurait le mérite de la clarté pour les ménages et l’administration. Alors que 30 % des personnes qui pourraient bénéficier du RSA n’y ont pas accès comme le montrait récemment la Drees (lire sur AEF info), l’enjeu est de taille.

focus sur les familles monoparentales

Les candidats formulent également plusieurs mesures concernant l’emploi et le logement social, avec des conceptions gauche/droite traditionnelle, tandis que l’extrême droite veut exclure de certaines prestations les étrangers. Dernier point saillant : le soutien des familles monoparentales. Positionnée de longue date sur le sujet, Marine Le Pen déclare vouloir "doubler le soutien aux mères isolées élevant des enfants tout en renforçant les contrôles pour éviter les fraudes". Quant à Eric Zemmour, il veut donner un accès prioritaire aux logements sociaux aux mères célibataires françaises et aux Français ayant un emploi. De son côté, le candidat Emmanuel Macron a annoncé trois mesures phares lors de son allocution du jeudi 17 mars : une augmentation de 50 % de l’allocation de soutien familial (ASF) versé à la personne qui assume la charge d’un enfant privé de l’aide d’au moins l’un de ses parents, un allongement du "complément pour le mode de garde des enfants de 6 à 12 ans" et un droit opposable pour les places en crèche.