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Léo Cohen à AEF info : "Il y a un gros travail à mener sur la culture environnementale de la haute administration"

"J’ai été deux fois conseiller dans deux gouvernements différents, issus de deux majorités différentes, et j’ai observé à chaque fois les mêmes dysfonctionnements", témoigne Léo Cohen. Membre des cabinets de Barbara Pompili, lorsqu’elle était secrétaire d’État à la Biodiversité, de 2016 à 2017, puis de François de Rugy, ministre de la Transition écologique, de 2018 à 2019, l’homme est l’auteur de l’ouvrage "800 jours au ministère de l’impossible", paru début mars aux éditions Les Petits Matins. Également investi dans la convention citoyenne pour le climat comme membre du comité de gouvernance de 2019 à 2021, il revient pour AEF info sur cette expérience riche, qui lui a permis d’identifier les blocages institutionnels qu’il sera nécessaire de dénouer si la France veut se donner les moyens de réduire significativement ses émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030.

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AEF info : Votre livre décrit précisément les nombreux blocages auquel un ministre de la Transition écologique et son cabinet font face pour tenter de prendre des mesures en faveur de la protection de l’environnement. Vous dites même : "C’est notre manière même de gouverner qui est antinomique avec l’action environnementale." Vous faites plusieurs recommandations, la plus forte étant de généraliser les conventions citoyennes. Celle sur le climat a pourtant un bilan mitigé. Pourquoi cet outil reste selon vous le plus pertinent ?

Léo Cohen : Le livre que j’ai écrit est une réflexion sur les blocages institutionnels en matière de transition écologique et la manière dont on peut les dépasser. Sachant que j’ai été deux fois conseiller dans deux gouvernements différents, issus de deux majorités différentes, et que j’ai observé à chaque fois les mêmes dysfonctionnements.

Dans ce cheminement général, les premier et dernier chapitres se répondent et pointent la contradiction entre le temps politique et le temps écologique. La méthode de la convention citoyenne vise à créer un surcroît de légitimité et à contourner les différentes pressions en mobilisant les citoyens. C’est un outil pour tenter de s’affranchir de l’immédiat. Et cela fonctionne ! Les membres de la convention citoyenne sont allés très loin dans leurs propositions, beaucoup plus loin qu’on le prédisait : limiter la vitesse à 110 km/h, rendre obligatoire la rénovation des bâtiments, interdire les vols en avion lorsqu’une alternative en train de moins de quatre heures existe, etc.

AEF info : Cependant on a du mal à imaginer que vos propositions, qui nécessitent de modifier la Constitution (en constitutionnalisant notamment le "sans filtre", c’est-à-dire en contraignant l’exécutif à soumettre les propositions des conventions citoyennes au Parlement ou à référendum), puissent aboutir. Et que le prochain exécutif prenne le risque d’une nouvelle convention.

Léo Cohen : Je ne suis pas capable de vous dire s’il y aura d’autres conventions citoyennes, intégrant les modifications que je propose dans mon livre. Pour Emmanuel Macron, l’expérience a été plutôt négative dans l’imaginaire collectif. Mais il faut être capable d’avoir un regard froid sur ce qui a fonctionné et ce qui n’a pas fonctionné. Une campagne présidentielle doit aussi servir à cela. L’urgence est de définir des règles de jeu claires. Notamment en créant des ponts entre démocratie participative et démocratie représentative. Je propose d’inclure un tiers de parlementaires dans les conventions citoyennes. On me répond que les élus écraseraient les citoyens. Mais l’expérience irlandaise sur le mariage entre personnes de même sexe (66 citoyens tirés au sort et 33 élus) montre que cela ne serait pas le cas : on a observé qu’au fur et à mesure des débats, les députés ont cessé de voter selon une logique de parti.

AEF info : L’un des reproches formulés était le périmètre très étendu de la convention citoyenne, contrairement aux deux exemples irlandais (mariage entre personnes de même sexe et légalisation de l’IVG). Qu’en pensez-vous ?

Léo Cohen : Avec le recul, peut-être est-ce vrai. Mais d’un autre côté, si l’on ne donne pas aux citoyens une certaine liberté dans la définition de leur mandat, cela ne peut pas marcher. Il est certain que l’intérêt de quelques participants s’est cristallisé autour de propositions symboliques comme la réforme de l’article 1er de la Constitution et la reconnaissance de l’écocide, mais la convention a surtout présenté tout un chapelet de mesures qui se répondent les unes, les autres, qui sont à la fois macros et micros, sectorielles et transversales.

AEF info : Dans votre livre, vous insistez également sur la machine administrative, encore peu adaptée à la transition écologique. Quelles solutions préconisez-vous ?

Léo Cohen : On a tendance à enfermer cette question dans un débat sur le périmètre du ministère de l’écologie, auquel il faudrait, selon certains, intégrer l’agriculture. C’est typiquement la fausse solution à tous nos problèmes. Car opérer le transfert d’administrations dotées de leurs propres cultures demande du temps, ce dont nous manquons si nous voulons réduire de moitié nos émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030. Rapatrier l’agriculture dans le ministère de la Transition écologique, cela reviendrait à créer dix ans de blocages institutionnels ! Ce que je préconise donc, c’est de conserver le périmètre actuel du ministère, incluant le logement, et de créer en parallèle une doctrine interministérielle commune sur l’écologie. Dans mon livre, je prends l’exemple du "Climate 21 Project" qui a réuni 150 experts du climat en amont de l’élection présidentielle américaine de 2020 : ils ont produit des mémos à destination de tous les postes stratégiques de l’administration sur la question du climat. Aucun candidat à l’élection présidentielle n’a fait ce travail.

AEF info : La dernière grande réforme date du Grenelle de l’environnement, avec la fusion des administrations de l’équipement, des transports, de l’énergie et de l’écologie. Vous qui avez travaillé avec cette administration, quel bilan en tirez-vous ?

Léo Cohen : C’est un succès. Le cas de la DGEC est à mes yeux le plus parlant : l’administration qui dépendait avant du ministère de l’industrie a parachevé sa mue culturelle. Les fonctionnaires sont aujourd’hui obsédés par les énergies renouvelables et la rénovation des bâtiments. Lors de la préparation de la PPE, nous n’avons senti aucune résistance de leur part.

La DHUP est un cas à part, puisque ses services traitent de sujets en partie extra-environnementaux et qu’elle subit des va-et-vient dans et en dehors du ministère de la Transition écologique. Son intégration au ministère est essentielle pour le sujet de la rénovation des bâtiments. Dans mon livre, je fais l’hypothèse que l’interdiction de mise en location des passoires thermiques a été rendue possible dans la loi climat et résilience de 2021 parce que le logement avait été rapatrié dans le ministère alors que la mesure avait été rejetée dans la loi énergie-climat de 2019, dans ce qu’on a appelé la "guerre des passoires".

AEF info : Vous évoquez également une anecdote révélatrice : lors de l’examen du projet de loi énergie-climat, le secrétaire général du gouvernement Marc Guillaume décide de l’abandon d’une disposition prévoyant d’installer des panneaux solaires sur les toits des parkings des supermarchés, en arguant : "De toute façon, chez moi, en Bretagne, il n’y a pas de soleil."

Léo Cohen : Il y a un gros travail à mener sur la culture environnementale de la haute administration. Le secrétaire général du gouvernement s’est permis une forme d’ironie qu’il n’aurait pas osé adopter s’il avait parlé de défense ou de sécurité. Quand le premier fonctionnaire de la République fait cette blague, c’est un signal envoyé à toutes les administrations : on peut rire de ces sujets. Et ce alors que la pollution de l’air tue chaque année et qu’on compte 3,5 millions de ménages en situation de précarité énergétique.

Je propose de rendre obligatoire la formation aux enjeux environnementaux des hauts fonctionnaires. Et pose la question : combien des 250 directeurs d’administration centrale ont lu les résumés pour décideurs des derniers rapports du Giec ?

AEF info : Vous évoquez également le "sacro-saint équilibre budgétaire", déterminant pour une grande part l’action publique. En quoi ce sujet est révélateur selon vous ?

Léo Cohen : Toute la vie parlementaire est régie par l’article 40 qui interdit toute création ou aggravation d’une charge publique. Le fait que chaque amendement soit regardé à l’aune de cet article façonne une culture. En 2018, le budget climat du secteur du logement a été dépassé de 22 %. Qui imagine un ministre du budget qui annoncerait au Parlement un déficit 22 % supérieur aux prévisions ? Un plan rouge serait immédiatement mis en œuvre ! C’est pourquoi je propose de faire évoluer la culture publique en remplaçant l’article 40 par un article 40 bis visant à empêcher les députés de formuler des propositions qui créent des nouvelles sources d’émission ne pouvant être compensées.

AEF info : Vous connaissez bien l’Assemblée nationale pour y avoir travaillé et avoir été conseiller parlementaire. Quel bilan faites-vous de la commission développement durable durant ce quinquennat ?

Léo Cohen : En 2017, nous avons assisté à un renouvellement jamais vu, avec 424 primo-députés, plus jeunes et beaucoup plus sensibles aux questions environnementales. Cela a été beaucoup plus facile de travailler avec eux sur ce sujet que sous le précédent quinquennat, où la culture productiviste des socialistes continuait à dominer.

AEF info : Dans votre livre, vous pointez la difficulté à se féliciter des victoires écologistes, en revenant notamment sur le dossier des néonicotinoïdes. En quoi est-ce un problème ?

Léo Cohen : Dans l’opinion publique, Barbara Pompili restera la ministre qui a réautorisé 10 % des néonicotinoïdes alors que c’est elle qui, en tant que secrétaire d’État à la biodiversité en 2016, a permis leur interdiction à 90 % ! Le risque en minorant les victoires et en majorant les défaites est de ne pas entretenir l’espérance. Je note que personne n’a construit de doctrine à partir de la victoire de 2016, parce que, justement, elle n’a pas été perçue comme telle. Cela aurait pourtant pu servir pour le glyphosate, par exemple.

AEF info : Vous évoquez un autre dossier marquant du quinquennat, l’Affaire du siècle et la condamnation de l’État pour ne pas avoir respecté le budget carbone qu’il avait introduit par décret. Vous semblez partagé sur ce qui est généralement vu comme un succès du mouvement environnemental. Pourquoi ?

Léo Cohen : C’est un service rendu à l’écologie et au ministère de l’écologie, il n’y a aucun débat là-dessus. Ce que je dis, c’est qu’il ne faut pas confondre le moyen — la condamnation pour préjudice écologique — et le but, qui reste de réduire les émissions de gaz à effet de serre. Il ne faudrait pas que les ONG concentrent leurs forces sur la judiciarisation et se retirent du débat sur les propositions. Il y a aussi un coût caché dans cette stratégie, car il est plus difficile de remettre les associations et l’État autour de la table dans une logique partenariale, quand ils viennent de s’affronter dans un tribunal.

AEF info : Vous êtes aussi très critique du rôle des ONG lorsque la hausse de la taxe carbone a été remise en cause par le mouvement des gilets jaunes puis abandonnée par le gouvernement. Presque plus que lorsque vous parlez des lobbys que vous combattez…

Léo Cohen : Mon livre dresse une autocritique collective, qui concerne tous les acteurs de l’écologie. Et je suis forcément plus exigeant avec ceux dont je partage les combats. Les ONG nous rendent d’énormes services. Encore dernièrement, FNE a obtenu une victoire importante avec sa QPC sur la Montagne d’Or. Elles se sont professionnalisées ces dernières années et sont montées en puissance comme acteurs de négociations. Mais lorsque vous obtenez un compromis, vous devez aussi accepter la part d’impopularité qui va avec. Dans le cas de la taxe carbone, quand cela a commencé à tanguer, les ONG ont dit qu’il fallait plus d’accompagnement social. C’est normal, elles sont dans leur rôle. Mais ensuite, elles ont disparu ! Elles n’ont pas pris leurs responsabilités. C’est pour cette raison que je parle de "point de rupture" dans mon livre. Beaucoup dans les administrations et les cabinets ont dit, après cet épisode, qu’elles arrêteraient de dealer avec les ONG, ce que je déplore.

D’une certaine manière, l’échec de la taxe carbone me fait penser à la réforme des retraites de 1995 : lorsqu’on se plante dans les grandes largeurs, on se prive d’un outil pour longtemps. Le sujet faisait consensus parmi les associations, les économistes, les climatologues. Mais l’instrument a été dévoyé lorsqu’Emmanuel Macron a décidé de son accélération en début de quinquennat. Tous les paramètres de cette réforme traduisent le fait que la finalité écologique était secondaire. La hausse, trop brutale, a été décidée pour augmenter les recettes de l’État.

AEF info : Comment analysez-vous la campagne présidentielle et le peu d’intérêt que suscitent les enjeux environnementaux ?

Léo Cohen : Il est légitime que le débat présidentiel soit monopolisé par l’invasion de l’Ukraine, cette crise étant d’une rare gravité. Mais un débat sans aucune écologie risque de rendre les réformes plus difficiles à mener durant le quinquennat, car moins légitimes. On enferme les questions environnementales dans celles liées au pouvoir d’achat alors qu’une compagne présidentielle doit permettre une réflexion de long cours. Peu importe que l’on se fixe l’objectif de réduire de 40 ou de 50 % les émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030, la question est de savoir comment on y parvient, comment on contourne les obstacles. De ce point de vue, le débat est d’une très grande pauvreté.