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Apprentissage : un succès quantitatif de la réforme incontesté qui masque un rendez-vous manqué avec les plus fragiles

Profondément réformé sous le quinquennat d’Emmanuel Macron par la loi "Pour la liberté de choisir son avenir professionnel" du 5 septembre 2018, l’apprentissage vient d’atteindre un niveau d’entrées record, sous l’effet notamment des aides exceptionnelles de l’État aux employeurs d’apprentis mises en place en réponse à la crise sanitaire. La mue de cette voie de formation en alternance n’est toutefois pas terminée, avec en particulier des arbitrages qui reviendront au futur exécutif en matière de financement, et des évolutions encore inabouties sur les plans administratif et pédagogique. Quels seront les enjeux pour le prochain quinquennat ? AEF info fait le point.

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Les aides exceptionnelles de l'État aux employeurs ont soutenu la rentrée 2021-2022 des apprentis, ici au CFA BTP de Rueil-Malmaison (Hauts-de-Seine). MaxPPP - IP3 PRESS/MAXPPP

Promesse de campagne du candidat Emmanuel Macron en 2017, la réforme de l’apprentissage a été portée par la loi "Pour la liberté de choisir son avenir professionnel" du 5 septembre 2018 (avec la réforme de la formation professionnelle et celle de l’assurance chômage). Si la finalité de cette réforme était d’augmenter le nombre d’apprentis, le fondateur de La République en marche s’était gardé de se fixer un objectif chiffré à atteindre d’ici la fin de son quinquennat, là où ses prédécesseurs avaient échoué en se prêtant à l’exercice. Emmanuel Macron avait en revanche promis de simplifier le système, en renonçant cependant à fusionner les deux types de contrats en alternance – apprentissage et professionnalisation.

Les principaux candidats à l’élection présidentielle se disent tous favorables au développement de l’apprentissage. Aucun n'entend revenir sur la réforme de 2018, à l’exception de Valérie Pécresse, candidate Les Républicains, qui souhaite redonner la compétence apprentissage aux régions.

AEF info dresse un premier bilan des résultats obtenus en matière d’apprentissage lors du quinquennat qui s’achève et passe en revue les enjeux et perspectives dans le cadre de celui qui s’ouvre.

2017-2022 : les enjeux sociaux du quinquennat…
et de la présidentielle

Le premier tour de l’élection présidentielle 2022 se tiendra dimanche 10 avril. Durant les deux semaines qui précèdent, la rédaction Social-RH d’AEF info fait le point sur les grands dossiers sociaux en cours : ceux qui ont occupé l’exécutif au cours des cinq années écoulées, ceux qui restent à traiter par la prochaine équipe au pouvoir. Après un retour en 50 dates sur les principaux événements sociaux de la période 2017-2022 (lire sur AEF info), une vingtaine de dépêches passeront au crible les sujets du moment : retraites, droit du travail, formation professionnelle, missions des agents publics, protection sociale complémentaire, lutte contre la pauvreté… Pour compléter ces analyses, vous pouvez également consulter les comparateurs de programme réalisés par AEF info.

Une réforme du financement et de la gouvernance

Pour rappel, la loi "Avenir professionnel" a retiré la compétence générale en matière d’apprentissage aux régions. Elle l’a transférée à l’État avec la création de France compétences, l’établissement public qui pilote le nouveau système, et aux branches professionnelles au travers de leurs Opco venus remplacer les Opca. La réforme a substitué au financement des CFA par voie de subventions régionales un financement au contrat (appelé niveau de prise en charge du contrat d’apprentissage ou "coût-contrat").

Dans le même temps, les quatre précédentes aides aux employeurs d’apprentis ont été regroupées en une aide unique pour les entreprises de moins de 250 salariés qui recrutent des apprentis préparant un diplôme de niveau inférieur ou égal au bac. Quant à la taxe d’apprentissage, elle a été fusionnée avec la contribution à la formation professionnelle pour créer la Cufpa (contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance).

La réforme a également supprimé l’autorisation préalable qui était nécessaire à l’ouverture d’un CFA et permis la formation des apprentis uniquement à distance. Elle a étendu de 25 à 29 ans révolus l’âge limite pour entrer en apprentissage, réduit la durée minimale du contrat d’un an à six mois, assoupli les modalités de mise en œuvre de l’apprentissage et revalorisé la rémunération des apprentis.

Une mise en œuvre percutée par la crise sanitaire

Étalée entre 2019 et 2022, l’entrée en vigueur de ces différentes dispositions de la loi a été percutée de plein fouet par la crise sanitaire liée au Covid-19, à compter du mois de mars 2020. Le gouvernement a réagi par l’adoption d’un plan de relance de l’apprentissage en juin 2020 – ensuite intégré au plan "1 jeune, 1 solution" lui-même financé par l’État dans le cadre de son plan de relance présenté début septembre 2020.

Il prévoit en particulier une aide exceptionnelle au recrutement d’alternants pour la première année de formation, à hauteur de 5 000 euros pour un mineur et 8 000 euros pour un majeur. L’extinction de cette aide a été repoussée à plusieurs reprises, le dernier report en date fixant l’échéance au 30 juin 2022, soit après l’élection présidentielle.

La crise sanitaire a également contraint les CFA à déployer la formation à distance en urgence. Une situation qui a finalement résonné avec les ambitions portées par la réforme de 2018 de permettre la formation des apprentis à distance et l’individualisation des parcours.

Des entrées en apprentissage qui ont plus que doublé

Dans ce contexte, le seuil des 500 000 nouveaux apprentis longtemps convoité a été largement franchi, avec 730 000 entrées en apprentissage enregistrées en 2021 par la Dares. Un record absolu. Elles étaient de 300 000 en 2017 et n’ont fait que progresser depuis (+140 % entre 2017 et 2021). Le stock de contrats d’apprentissage est quant à lui estimé à 900 000 à fin 2021 par l’OFCE, contre 419 000 en 2017 (+115 % en quatre ans). Cette hausse s’accompagne d’une diversification du public qui s’oriente vers l’apprentissage, avec en particulier une élévation de l’âge et du niveau de diplôme préparé.

Les raisons de cette forte progression des entrées en apprentissage sont multiples. Elles renvoient en particulier aux mesures de libéralisation et de simplification portées par la loi "Avenir professionnel", à l’effet incitatif des aides exceptionnelles à l’embauche d’apprentis, ainsi qu’à un phénomène de substitution avec d’autres filières d’enseignement et d’autres formes de contrats (de professionnalisation notamment). Les conséquences sont également plurielles avec à la fois la transformation du public qui s’oriente vers cette voie, une revalorisation de l’image de l’apprentissage et une envolée des financements associés.

Un système dopé par des modalités de financement favorables

Sur ce dernier point, la forte dynamique des entrées en apprentissage est venue creuser les finances de France compétences et de l’État du fait de la libéralisation de l’apprentissage qui prévoit que tout contrat signé donne lieu à un financement et de l’attribution très large des aides exceptionnelles à toutes les tailles d’entreprise et tous les niveaux de diplôme.

Une procédure de révision des niveaux de prise en charge est en cours entre France compétences et les branches professionnelles, basée sur l’analyse des données comptables des CFA qui conclut à un différentiel de 900 millions d’euros entre les prix moyens des certifications et les niveaux de prise en charge actuels des contrats d’apprentissage. Elle devrait aboutir à l’entrée en vigueur de nouveaux coûts-contrats au 1^er juillet 2022. Quant aux aides exceptionnelles, elles sont censées prendre fin au 30 juin 2022. Plusieurs acteurs de l’apprentissage appellent d’ores et déjà à prolonger ces aides et à reporter la date d’entrée en vigueur des nouveaux coûts-contrats. Ce scénario n’est pas à exclure d’autant qu’une révision en cours d’exercice compliquerait la tâche des CFA dont les budgets 2022 ont été définis courant 2021.

Une série d’arbitrages à faire

Deux arbitrages financiers seront donc à prendre rapidement pour la ou le futur(e) locataire de l’Élysée et son gouvernement :

Faut-il reporter la date d’entrée en vigueur des nouveaux coûts-contrats ? Faut-il porter de deux à trois ans la périodicité à laquelle ces montants sont révisés, comme le réclament plusieurs acteurs ?
Faut-il prolonger les aides exceptionnelles ? Si oui, faut-il le faire à l’identique ou en resserrant les critères d’attribution ?

À plus long terme, les enjeux de soutenabilité du système de financement de l’apprentissage nécessiteront d’ouvrir d’autres réflexions, parmi lesquelles :

Faut-il que des financements de l’État viennent compléter les financements des entreprises assurés par la taxe d’apprentissage ? Faut-il augmenter le niveau de contribution des entreprises ?
Faut-il minorer les financements à l’apprentissage dans les établissements qui reçoivent d’autres sources de financement de l’Éducation nationale ou de l’enseignement supérieur ?

Plus largement, la ou le président(e) de la République devra trancher des questions touchant à la philosophie même de l’apprentissage, à savoir :

Faut-il maintenir un tel niveau d’entrées en apprentissage ? Faut-il aller encore plus loin pour atteindre le million d’apprentis comme le suggèrent plusieurs acteurs ?
Faut-il continuer à étendre l’apprentissage à de nouveaux jeunes, employeurs et CFA ? Ou faut-il au contraire resserrer l’apprentissage sur les jeunes les moins à l’aise dans le système scolaire "classique" ?

Une articulation à trouver avec l’enseignement supérieur

Conséquence notamment du relèvement de l’âge limite pour entrer en apprentissage, cette modalité de formation s’est beaucoup développée dans les niveaux post-bac. Cette progression dans l’enseignement supérieur contribue, de l’avis de plusieurs acteurs, à la valorisation de l’image de l’apprentissage. Elle permet également à des jeunes qui n’auraient pas pu suivre une formation post-bac par la voie de l’enseignement supérieur non-alterné en raison de son coût, d’y accéder par le biais de l’apprentissage.

Ce phénomène crée aussi une logique de filière qui rend possible pour des jeunes de préparer tous les niveaux de diplômes, de l’infrabac au bac+5, par la voie de l’apprentissage. En revanche, certains observateurs relèvent que l’effet de l’apprentissage sur l’insertion professionnelle des jeunes des niveaux post-bac n’est pas meilleur que dans la voie scolaire.

Pas d’effet sur les jeunes les plus éloignés du système scolaire

C’est à l’inverse pour les jeunes sans diplôme que l’effet de l’apprentissage sur l’insertion professionnelle est le plus fort. Mais un récent rapport de l’OFCE pointe le fait que la réforme n’a pas eu d’effet sur l’insertion des jeunes sortis prématurément du système scolaire sans diplôme ni qualification. Les données de la Dares montrent en outre que la part des apprentis préparant un diplôme de niveau bac ou infrabac n’a fait que diminuer sur le quinquennat alors que les besoins de recrutement des entreprises se concentrent sur les postes d’ouvriers qualifiés de niveau bac professionnel ou CAP.

Dans un récent ouvrage du Cereq (1), une enquête de la chercheuse associée Prisca Kergoat met en évidence "la sélection opérée à l’entrée du dispositif, évinçant ainsi les filles, la jeunesse paupérisée ainsi que ceux et celles dont l’histoire est marquée par un passé migratoire". "Loin de se concentrer sur le premier niveau de qualification, sur les populations les plus fragilisées face à l’emploi, l’apprentissage favorise les jeunes les plus armés pour obtenir un diplôme et s’insérer sur le marché du travail", estime-t-elle.

Un risque de concurrence avec les lycées professionnels

La chercheuse relève en outre la part d’inconnu qui pèse sur "le nombre de candidats et de candidates potentiellement intéressé(e)s par l’apprentissage qui ne parviennent pas à signer de contrat" et qui se replient pour beaucoup vers les lycées professionnels. À ce propos, la réforme de l’enseignement professionnel mise en place à la rentrée 2019 et conçue en articulation avec la loi "Avenir professionnel" a facilité les changements de statut, entre celui d’élève et celui d’apprenti, au cours d’un même cursus.

Mais la dynamique de l’apprentissage a fait de l’ombre à l’enseignement professionnel. Le risque de cette réforme est que le lycée professionnel devienne "un réservoir de places de formation, chargé de s’adapter à la réalité d’un marché de l’apprentissage, peu contrôlé et peu maîtrisé par les pouvoirs publics", selon l’ouvrage du Cereq.

Une réforme de l’orientation inachevée

Ce sujet de concurrence entre filières rejoint celui de l’orientation. Alors que la loi "Avenir professionnel" a transféré aux régions des compétences de l’État en matière d’orientation pour en faire les cheffes de file sur l’organisation des actions d’information sur les métiers et les formations, force est de constater que la réforme reste inachevée sur la question du pilotage régional.

"La mise en œuvre des dispositions de la loi 'Avenir professionnel' en matière d’orientation est inégale et engendre à ce jour des disparités territoriales, même si certains dispositifs, relatifs en particulier à la publicité de données statistiques, commencent à porter leurs fruits", selon le rapport d’une mission flash de la commission des Affaires culturelles et de l’Éducation de l’Assemblée nationale sur la mise en œuvre des réformes législatives de l’orientation. Plusieurs voix se sont d’ores et déjà élevées au cours de la campagne présidentielle pour appeler à une réforme de l’orientation.

Un élargissement des secteurs recruteurs

Côté entreprises, les effets combinés de la réforme de l’apprentissage et des aides exceptionnelles à l’embauche d’apprentis ont conduit à un élargissement des secteurs d’activité ayant recours à l’apprentissage. Le commerce, l’industrie et la construction restent les trois premiers secteurs à recourir à des apprentis, selon les dernières données de la Dares. La part du secteur du soutien aux entreprises augmente, de même que celle des autres secteurs du tertiaire. Des dispositions réglementaires continuent toutefois de freiner le développement de l’apprentissage dans la santé, la sécurité ou encore le sport.

Le risque d’avoir introduit des mesures d’urgence rendant quasiment nul le coût pour un employeur de prendre un apprenti est en outre de conduire à un accompagnement moindre de ces jeunes, comme l’ont souligné plusieurs acteurs. La première étude de l’Observatoire de l’alternance créé par le cabinet Quintet conseil, l’association Walt et la fondation The Adecco group, conclut ainsi à la nécessité d’instaurer de véritables parcours d’intégration pour les alternants au sein des entreprises et d’assurer leur encadrement par les maîtres d’apprentissage.

Une incertitude sur les décisions à venir des employeurs

La question de savoir si les entreprises conserveront les apprentis qu’elles ont formés à l’issue de leur contrat se pose également. Les dernières données du nouveau dispositif piloté par la Depp et la Dares, InserJeunes, font état d’un maintien du taux d’emploi avec près de sept apprentis sortis de formation en 2020 sur dix en emploi un an plus tard. Cette moyenne cache toutefois des disparités fortes selon les formations.

Reste également à voir si les entreprises qui ont sauté le pas d’embaucher un apprenti grâce aux aides exceptionnelles continueront à le faire une fois ces aides supprimées ou revues à la baisse. L’effet désincitatif risque d’être plus fort pour les employeurs qui ne sont pas éligibles à l’aide unique à l’embauche d’apprentis introduite par la loi.

Un quasi-triplement du nombre de CFA

Côté CFA enfin, l’effet de la libéralisation de l’apprentissage — liée à la suppression de l’autorisation administrative préalable de la région — est mesurable avec le passage de 950 centres dénombrés avant la promulgation de la loi "Avenir professionnel" à 2 700 organismes de formation par apprentissage, selon le recensement effectué par le réseau des Carif-Oref en juillet 2021.

La réforme n’a parallèlement pas conduit à la fermeture des 700 CFA que l’association Régions de France disait menacés par la réforme. Au contraire, la situation financière des CFA est globalement saine pour la majorité des centres, d’après une enquête de France compétences. Toutefois, des directrices et directeurs de CFA alertent sur leurs difficultés à financer leurs investissements dont la période d’amortissement est supérieure à trois ans et qui ne sont pas intégrés aux niveaux de prise en charge.

Un contrôle partiellement assuré par Qualiopi

Pendant de la libéralisation de l’apprentissage : la certification qualité Qualiopi instaurée par la loi "Avenir professionnel" qui l’a rendue obligatoire aux CFA pour recevoir les financements des Opco. La quasi-totalité des centres l’a obtenue dans les temps, à savoir avant le 1^er janvier 2022, selon la DGEFP. Si les réseaux de CFA se disent satisfaits de la démarche, ils en pointent néanmoins les limites, à commencer par le fait qu’il s’agit d’un simple contrôle documentaire et qu’il n’a pas vocation à vérifier la qualité pédagogique.

À ce propos, la loi de 2018 a supprimé le service académique d’inspection de l’apprentissage chargé d’assurer le contrôle pédagogique. Il a été remplacé par la mission de contrôle pédagogique, aux mains des recteurs d’académie, en relation avec les branches professionnelles et les réseaux consulaires, mais celle-ci tarde à se mettre en place. Par ailleurs, le déploiement des médiateurs de l’apprentissage par les réseaux consulaires gagnerait à être amélioré, selon la mission parlementaire d’évaluation de la loi "Avenir professionnel".

Une simplification encore en cours

La loi de 2018 a aussi cherché à simplifier la procédure de conclusion, d’exécution et de rupture du contrat. De l’avis de nombreux acteurs, elle a en revanche complexifié les tâches administratives des CFA qui ont dû se mettre à la facturation et qui ont vu leur nombre d’interlocuteurs se multiplier avec l’arrivée dans le paysage des onze Opco aux périmètres d’intervention bien plus étendu que ceux des ex-Opca.

Ces opérateurs de compétences travaillent à harmoniser leurs pratiques et à faire communiquer leurs systèmes d’information avec ceux des CFA, mais les travaux sont encore en cours. Le chantier demeure par ailleurs entier pour ce qui est d’aligner les pratiques entre le secteur privé et le secteur public dont les systèmes d’apprentissage diffèrent en plusieurs points (modes de financement, circuits administratifs…).

Des enjeux pédagogiques oubliés

D'autres progrès restent à réaliser sur le plan pédagogique. La réforme prévoyait notamment de rendre possible les entrées et sorties permanentes en apprentissage, mais cette mesure peine à se mettre en place en raison de la rigidité des calendriers arrêtés pour la validation des diplômes. Difficile en outre de mesurer l’impact de la réforme sur les taux de rupture de contrats en l’absence de publication de chiffres consolidés sur le sujet.

Autre critique formulée par les chercheurs du Cereq : l’absence d’ambition éducative de la réforme. "Centrés sur la dimension de l’emploi, plutôt que sur les perspectives qu’ouvre l’apprentissage d’un métier, les contenus de formation — tels qu’ils sont envisagés aujourd’hui dans la réforme de la voie professionnelle — tendent à réduire la culture professionnelle à l’inculcation de dispositions sociales et à une socialisation à l’esprit d’entreprise", déplorent les coordinatrices de l’ouvrage publié récemment. Elles regrettent "l’abandon des ambitions éducatives et la disqualification de l’enseignement au métier", et appellent à un retour à la "dimension culturelle" de l’apprentissage pour permettre aux apprentis de devenir, aussi, des citoyens.

Des mesures en suspens

Une série d’autres enjeux restent entiers, parmi lesquels :

la mobilité internationale des apprentis : la ministre du Travail, Élisabeth Borne, a promis des crédits spécifiques pour les référents mobilité dans les CFA et la levée de la règle introduite par la loi "Avenir professionnel" selon laquelle, au-delà de quatre semaines de mobilité, le contrat de l’apprenti est mis en veille et le jeune perd le bénéfice de sa rémunération, mais n’a pas trouvé de véhicule législatif pour le faire ;
l’apprentissage transfrontalier : défini par la loi dite "3DS" adoptée le 9 février 2022, l’apprentissage transfrontalier attend de voir ses modalités d’organisation, de mise en œuvre et de financement fixées par ordonnance ;
l’apprentissage dans le secteur public : réformé par trois lois successives, l’apprentissage dans les collectivités territoriales progresse lentement, tandis que l’apprentissage dans les services de l’État et dans la fonction publique hospitalière stagne ;
l’apprentissage en prison : démarrée avec du retard en septembre 2021, l’expérimentation permettant de former les détenus en apprentissage introduite par la loi "Avenir professionnel" a été prolongée de deux ans, jusqu’à fin 2024, par la loi "Pour la confiance dans l’institution judiciaire" du 22 décembre 2021 ;
l’apprentissage pour les jeunes en situation de handicap : avec 8 159 apprentis handicapés en 2021, le gouvernement n’a pas atteint l’objectif des 10 000 qu’il s’était fixé.

(1) Kergoat Prisca (Coord.), Maillard Dominique (Coord.), Garçons et filles en apprentissage, Ouvrage en co-édition, février 2022, 212 p, 24 euros

Depuis une vingtaine d’années, chaque quinquennat a donné lieu à l’adoption d’un projet de loi dans le champ de la formation professionnelle, celui d’Emmanuel Macron n’ayant pas dérogé à la règle avec l’entrée en vigueur de la loi "Pour la liberté de choisir son avenir professionnel" du 5 septembre 2018. Qu’en sera-t-il du prochain quinquennat ? La question a été posée aux représentants des principaux candidats à l'élection présidentielle qui sont intervenus lors d’un débat organisé par AEF info, le 14 janvier 2022, dans les salons de l’Hôtel des Arts & Métiers, à Paris.

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