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Quelle organisation ministérielle pour l’Éducation nationale, l’Enseignement supérieur et la Recherche ? (J.-R. Cytermann)

L’enseignement supérieur et la recherche seront-ils dans le même ministère ? Y aura-t-il un grand ministère "Éducation nationale, Enseignement supérieur et Recherche" avec des secrétaires d’État ou des ministres de délégués ? Quel sera le lien recherche-industrie ? Avant la formation de chaque nouveau gouvernement, il règne un petit suspense pour savoir quels seront les périmètres ministériels. Après cinq ans de deux ministres de plein exercice au MESRI et au MEN, Jean-Richard Cytermann, ancien chef de l’IGAENR, revient, dans une tribune pour AEF info, sur l’évolution des périmètres ministériels ces dernières décennies, explique en quoi l’enseignement supérieur est indissociable de la recherche et que lien avec l’Éducation nationale doit être fort sans forcément impliquer un ministère unique. Il plaide aussi pour un MESRI doté d’un rôle interministériel fort.

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Jean-Richard Cytermann, ancien chef de l'IGAENR. X.R. Pictures

Avant chaque élection présidentielle et chaque formation d’un nouveau gouvernement, se pose toujours la question du découpage gouvernemental entre ministères. La France est en effet un pays où règne, comme le constatait, voire le déplorait le rapport "Picq" sur l’organisation de l’État en 1994, une instabilité réelle dans le découpage entre ministères (1). C’est particulièrement vrai dans le secteur de l’Éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche. La question se pose en particulier de savoir s’il faut privilégier le lien fort enseignement supérieur-recherche ou la continuité éducation-enseignement supérieur.

Une organisation variable avec des constantes

L’apparition d’une structure ministérielle dédiée à l’enseignement supérieur et distincte de l’Éducation nationale date de 1974 avec un secrétariat d’État aux universités (Jean-Pierre Soisson) puis un ministère des universités autonome (Alice Saunier-Seïté en 1976). Un ministère de la recherche doté d’une administration autonome est apparu pour la première fois en 1981 (Jean-Pierre Chevènement) (2). Auparavant la recherche ou le développement scientifique étaient, de manière épisodique, rattachés au ministère de l’Éducation nationale comme en 1936 (3) ou au ministère de l’Industrie, voire au Premier ministre.

L’enseignement supérieur et la recherche sont pour la première fois réunis dans un ministère délégué entre 1986 et 1988 (Alain Devaquet puis Jacques Valade) et de 1993 à 1995 sous la forme d’un ministère autonome (François Fillon).

Depuis 1993 ont donc alterné, de manière presque égale, une organisation avec deux ministères (1993-1995, 2007-2014, 2017-2022) et une organisation avec un seul grand ministère regroupant éducation nationale, enseignement supérieur et recherche (1995-2000, 2002-2007 et 2014-2017).

Enfin la période 2000-2002 a vu la coexistence d’un ministère de l’éducation nationale incluant l’enseignement supérieur et d’un ministère autonome de la recherche (Roger-Gérard Schwarzenberg). Dans le cas d’un seul ministère, il y a eu parfois, mais pas systématiquement, un secrétaire d’État ou un ministre délégué à l’enseignement supérieur et à la recherche ou seulement à la recherche.

Au-delà de cette grande variabilité apparente, des constantes peuvent cependant être dégagées :

  • Depuis près de 30 ans, et à l’exception de la période 2000-2002, l’enseignement supérieur et la recherche n’ont plus été dans deux ministères différents.
  • Même avec des ministères séparés un lien fort est resté entre le secteur de l’éducation et celui de l’enseignement supérieur, sous la forme d’un secrétariat général commun aux deux ministères, regroupant les fonctions juridiques, financières et de ressources humaines et de services déconcentrés les rectorats, également communs. Les directions des affaires financières, juridiques et de ressources humaines sont donc transversales et communes depuis 2006 et même en fait depuis 1997, avec des services ou sous directions dédiés à l’enseignement supérieur et à la recherche. L’organigramme a sur ce point fort peu changé depuis 2006 (4). Ce sont ces acquis qui doivent être préservés.

L’enseignement supérieur est indissociable de la recherche

Les réformes menées ces 20 dernières années ont été communes à l’enseignement supérieur et à la recherche, elles ont concerné à la fois universités, écoles et organismes de recherche, reconnaissant ainsi que les universités sont la principale force de la recherche publique. Il en est ainsi de la loi Allègre de 1999 et de ses dispositions sur la valorisation, de la loi Goulard de 2006 (création de l’ANR, instance d’évaluation, dispositif de coopération), de la loi de 2013 relative à l’enseignement supérieur et la recherche et des dispositions de programmation et de gestion des ressources humaines de la LPR de 2020.

Il n’en a pas toujours été ainsi. La création d’un ministère de la Recherche en 1981 s’est faite notamment en retirant l’enseignement supérieur de la tutelle et même de la cotutelle du CNRS. La loi d’orientation et de programmation de la recherche de 1982, que d’aucuns vivent avec nostalgie comme un âge d’or, est une loi qui ignore totalement les universités, à qui on veut bien reconnaître un certain rôle dans la formation par la recherche. C’est une loi "colbertiste" et très franco-française, qui encense les grands organismes de recherche et les grands programmes technologiques menés par les grands corps techniques de l’État. Je me souviens en outre avoir entendu Hubert Curien, ministre de la Recherche, dire qu’il ne souhaitait pas avoir la responsabilité de l’enseignement supérieur en plus car son temps de ministre risquait d’être absorbé par les crises à répétition dans les universités.

Le rapport Picq précité n’était pas non plus favorable à la réunion de l’enseignement supérieur et de la recherche et préconisait un ministère autonome de la recherche et de la technologie avec l’argument qu’un rattachement à l’enseignement supérieur coupe la recherche de l’industrie et qu’un rattachement à l’industrie coupe la recherche des universités.

Enfin d’aucuns, comme l’ANRT, rêvent de revenir à une formule recherche et industrie ou industrie et recherche, tel qu’il a existé pour la dernière fois en 1983-1984.

Tous ces arguments ont un côté fallacieux. La préoccupation de la relation avec l’industrie a été très présente, y compris dans un ministère de la Recherche regroupé avec l’Éducation nationale et l’Enseignement supérieur, qu’il s’agisse de la création et du développement du crédit d’impôt recherche, du développement des Cifre ou de la loi Allègre sur la recherche et l’innovation.

Toute séparation de la recherche et de l’enseignement supérieur serait une régression et accréditerait l’idée, malheureusement toujours présente, que la recherche, c’est avant tout les organismes de recherche en ignorant le rôle croissant des universités. Et la recherche serait sans doute marginalisée, dans un ministère qui serait dominé par les grands corps techniques de l’État, en général peu formés et peu sensibilisé aux questions de recherche.

La liaison forte éducation nationale - enseignement supérieur n’implique pas un ministère unique

Il doit subsister, quelle que soit la formule d’organisation ministérielle retenue, des liens forts entre les deux ministères. Avec la loi ORE, la réforme du lycée, la mise en place de Parcoursup, un contenu réel a enfin été donné au continuum lycée et cycle licence dans l’enseignement supérieur. Ministère chargé de l’Éducation nationale et ministère chargé de l’Enseignement supérieur ont en commun la formation des enseignants, la politique et la gestion des classes post-baccalauréat des lycées (BTS, CPGE), et des corps communs (agrégés et ITRF). Les services extérieurs que sont les rectorats sont communs et jouent un rôle croissant de régulation de l’enseignement supérieur… Enfin, comme nous l’avons vu, les fonctions supports, regroupées dans un secrétariat général, sont communes.

Faut-il pour autant un ministère unique ? Pas nécessairement. L’exemple de Parcoursup a montré que l’on pouvait très bien gérer, avec un véritable chef de projet commun, et qu’avec deux ministères séparés, la coordination sur ce sujet a été bien plus forte qu’elle ne l’était lorsque Dgesco et Dgesip étaient réunies dans un même ministère

Il n’y a de toute manière pas d’organigramme idéal. Un grand ministère a l’avantage apparent d’un poids plus grand du ministre dans la hiérarchie gouvernementale et d’avoir moins d’interfaces avec les autres ministères (5). Il implique en revanche des problèmes de coordination plus importants et des conflits de priorité dans l’action du ministère (6). La solution d’un ministre délégué ou de secrétaire d’État n’est, à l’expérience, pas idéale. Ce n’est pas le ministre qui choisit son délégué ou son secrétaire d’État et l’on oscille souvent entre marginalisation du ministre délégué ou du secrétaire d’État ou conflit permanent. La formule du grand ministère n’a historiquement fonctionné que lorsque le ministre délégué ou même le directeur général a eu une pleine délégation (7). Un ministère au périmètre trop restreint, par exemple limité à la recherche, rend en outre plus difficile une délimitation des rôles du ministre, s’il est lui-même un scientifique, du cabinet et du DGRI.

L’organisation actuelle avec deux ministères et un secrétariat général et des fonctions supports communs a donc ses avantages. Elle ne peut fonctionner que si les sujets qui intéressent les deux ministères sont traités de manière coordonnée (entrée dans l’enseignement supérieur et formation des enseignants). Il faut aussi que "le SG et les directions placées sous son autorité traitent de manière égale les questions relatives à l’enseignement scolaire et au supérieur et à la recherche et qu’inversement, les cabinets et les ministres en charge de l’ESR considèrent le SG et les directions qui lui sont rattachés comme étant des directions qui leur sont pleinement rattachées (8), ce qui n’a pas toujours le cas même si des progrès très sensibles ont pu être observés actuellement.

Le MESR doit avoir un rôle interministériel fort

Les textes législatifs (article 123-1 du code de l’éducation et 111-6 du code la recherche) et les décrets d’attribution des ministères donnent explicitement un rôle de coordination aux ministères en charge de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, notamment pour coordonner établir des stratégies nationales. On pourrait être finalement dans un rôle interministériel d’un ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche comparable à celui qui est joué par les ministères chargés du Budget ou de la Fonction publique.

La coordination est traditionnelle en matière de recherche depuis plus de 40 ans avec des procédures budgétaires particulières et des cotutelles sur les organismes de recherche avec les principaux ministères. Les instances de coordination qui ont existé n’ont jamais été vraiment très probantes, et ont été supprimées à l’exemple du CIRST (Conseil interministériel de la recherche scientifique et technique). Les instances stratégiques comme les exercices stratégiques qu’elles ont portées (stratégie nationale de recherche et d’innovation puis stratégie nationale de recherche) n’ont que peu de portée. Pourtant la mission affirmée dans la loi de 2013 d’appui aux politiques publiques et l’expérience de la pandémie montrent la nécessité pour le ministère en charge de la recherche de jouer un rôle accru de mobilisation de la communauté scientifique en appui aux politiques publiques.

Comme le déplorait Cédric Villani, il n’existe pas de structure qui puisse conseiller le gouvernement dans la durée et éclairer le débat public. Un ministère en charge de la Recherche doit pouvoir participer pleinement à cette mission.

En matière d’enseignement supérieur, c’est la loi de 2013 qui a introduit ce rôle de coordination marqué par la cotutelle théorique sur l’ensemble des formations supérieures et la définition d’une stratégie nationale. On pourrait penser que cette définition est restée très théorique et que la stratégie nationale, la Stranes, n’a eu qu’une très faible portée. En fait, depuis 20 ans, sous l’égide des ministères en charge de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, beaucoup de politiques et de dispositifs sont transversaux à l’ensemble des structures de l’ESR, quel que soit le ministère de tutelle. La mise en place du LMD, celle d’une agence d’évaluation et d’une agence de financement sur projet, les programmes du PIA, les dispositifs RH de la loi de programmation de la recherche sont des exemples de ces politiques transversales. Et les établissements expérimentaux de l’ordonnance de 2018 incluent des établissements d’enseignement supérieur qui relèvent de la tutelle principale d’autres ministères que le MESRI.

On voit aussi à la lumière des évènements récents, l’importance d’une bonne coordination entre le ministère de l’Enseignement supérieur et la Recherche et celui de la Santé (formations médicales et paramédicales, recherche en santé), et avec celui de l’Industrie dans le domaine des politiques d’innovation

la priorité est dans le choix des personnes

Malgré ses imperfections, l’organisation actuelle fondée sur deux ministères séparés mais une administration et des services déconcentrés en partie communs a montré sa robustesse. On connaît les inconvénients que peuvent avoir des modifications de périmètre qui changent les circuits de travail et sont sources de perte de temps et de compétence. La priorité me semble être avant tout dans le choix des personnes, leur capacité à travailler ensemble, le développement de procédures formalisées de travail en commun, dont Parcoursup est un bel exemple entre ces deux ministères et avec les autres.

Jean-Richard Cytermann, ancien chef de l’IGAENR

(1) Le rapport de Jean Picq de 1994 au Premier ministre "Penser L’État" souhaite qu’une loi organique permette de fixer et de stabiliser l’organisation gouvernementale.

(2) Il existait en outre, pendant la Ve République et jusqu’en 1981, une structure interministérielle, rattachée au Premier ministre, la Délégation générale à la recherche scientifique et technique (DGRST) avec notamment Hubert Curien et qu’on peut considérer comme l’ancêtre du ministère de la recherche. Cf. V.Duclert "La naissance de la délégation générale à la recherche scientifique et technique", RFAP n°112 p ; 647-658

(3) Avec un sous-secrétariat d’état à la recherche scientifique avec Irène Joliot-Curie

(4) Depuis 2006, les fonctions statistiques ont été séparées entre les deux ministères - ce qui a été une erreur - ainsi que les relations internationales, et des services communs ont été créés entre Dgesip et DGRI.

(5) L’argument n’est pas convaincant. Un ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche sera certainement après un ministre de l’éducation nationale dans la hiérarchie protocolaire gouvernementale. Cela n’a empêché entre 2007 et 2010 la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche d’avoir un poids et une efficacité bien supérieure à celle de son collègue de l’éducation nationale

(6) On peut ajouter à la remarque d’Hubert Curien citée plus haut que les difficultés rencontrées par Claude Allègre dans la gestion de l’éducation nationale ont de fait occulté les grandes réussites que sont la mise en place du LMD et le vote à l’unanimité de la loi innovation et recherche. Et la solution d’un ministre délégué à l’enseignement scolaire n’a pas été très convaincante.

(7) Situation de Christian Forestier, DGES avec François Bayrou, de Jean-Marc Monteil, DGES avec Luc Ferry, et de François Goulard, ministre délégué de Gilles de Robien et porteur de la loi de 2006.

(8) Cf. J.R Cytermann "Réflexion sur le rapprochement entre la Dgesip et la DGRI", rapport IGAENR n° 2016-099. L’association de la Dgesip et de la DGRI à la politique statutaire est un secteur où les marges de progrès sont réelles.

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