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Home| Social / RH| Politiques de l’emploi| Dépêche n°663987

Les recommandations de la Cour des comptes pour une insertion plus efficace des jeunes sur le marché du travail

La Cour des comptes s’est intéressée à l’insertion des jeunes sur le marché du travail, dans une note du 14 décembre 2021. Elle estime que les résultats des dispositifs d’accompagnement vers l’emploi pour les jeunes sont "modestes", dans une note globalement critique. La juridiction financière ajoute que les différents acteurs impliqués doivent encore "faire des progrès en matière de coordination". Face à ces constats, elle propose une simplification de l’offre qui pourrait notamment passer par une "répartition différente des fonctions" entre missions locales et Pôle emploi.

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La Cour des comptes énonce différentes options, dont un "guichet unique" pour l'accueil des jeunes. Unsplash - Photo by LinkedIn Sales Navigator on Unsplash

"Malgré des dispositifs nombreux, résultat de réformes successives, l’insertion professionnelle des jeunes demeure difficile dans notre pays, et leur parcours vers l’emploi incertain et heurté", constate la Cour des comptes, dans une note consacrée à l’insertion des jeunes sur le marché du travail, rendue publique le 14 décembre 2021. L’accent mis dans la période récente sur un accompagnement plus intensif et sur l’apprentissage, plutôt que sur l’emploi aidé, n’a pas encore permis "une amélioration décisive" de leur situation. La juridiction de contrôle estime ainsi que les résultats des dispositifs d’accompagnement vers l’emploi qui leur sont destinés "demeurent modestes".

des progrès à faire en matière de coordination

Pour améliorer cette performance, quatre enjeux ont été identifiés par la Cour, dans la perspective du nouveau "Contrat d’engagement jeune". Il s’agit, tout d’abord, de mieux orienter les jeunes vers les dispositifs adaptés à leurs besoins. Elle insiste aussi sur l’importance de garantir la qualité et l’intensité de chacune des phases des parcours d’accompagnement. Pour la juridiction financière, il est aussi nécessaire d’étendre la capacité du service public de l’emploi à s’adresser à tous les jeunes qui en ont besoin, y compris ceux qualifiés d'"invisibles". Enfin, les différents acteurs impliqués dans l’accompagnement d’un jeune jusqu’à l’emploi doivent encore "faire des progrès en matière de coordination".

Un meilleur ciblage des dispositifs implique, selon la Cour, d’évaluer la situation de chaque jeune de manière "objective et partagée", et de bien définir la cible de chaque dispositif, en réservant les plus coûteux aux jeunes les plus éloignés de l’emploi. "Garantir la qualité de l’accompagnement proposé suppose un resserrement du cahier des charges des dispositifs et une meilleure prise en compte de la performance dans les financements accordés", écrit la juridiction financière. Ensuite, pour une meilleure coordination des acteurs, la Cour identifie deux leviers d’action, qui peuvent commander des réformes institutionnelles : simplifier le parcours des jeunes et redistribuer les compétences en matière de formation.

Pour la juridiction, la "dualité des réseaux" en France, avec les missions locales et Pôle emploi, est "source de coûts de coordination élevés et de complexité pour les usagers". Malgré les progrès constatés à l’occasion du Plan jeunes depuis juillet 2020, , la bonne coopération au niveau local "demeure aléatoire". Les échanges d’information sont, également, jugés "insuffisants". "Si certaines améliorations en matière de coordination sont possibles à cadre institutionnel constant, des progrès décisifs requerraient des réformes plus profondes dans la répartition des rôles entre les parties prenantes", considère la Cour des comptes. Aussi, deux leviers pour progresser dans cette voie ont été identifiés.

recentrer les missions locales sur la mobilisation vers l’emploi

Premier levier d’action, la simplification de l’offre pour les usagers. La note propose ainsi un recentrage des missions locales "au profit du seul objectif de mobilisation vers l’emploi". Pôle emploi serait alors chargé de la recherche de placement en emploi. Dans ce schéma, le jeune serait orienté conjointement et selon une grille commune par Pôle emploi et par la mission locale ; vers le premier, s’il est apte à occuper un emploi, vers la seconde, s’il nécessite un accompagnement préalable. Dans ce second cas, sa situation ferait l’objet d’un réexamen commun régulier, jusqu’à ce qu’il rejoigne Pôle emploi au "travers d’un passage de relais formalisé".

Les missions locales se consacreraient à l’accompagnement social, la remobilisation, l’identification d’un projet, l’orientation en formation, éventuellement en relation avec les conseils départementaux. Cette organisation présenterait "l’avantage d’encourager une spécialisation des acteurs sur leur cœur de métier" mais peut aussi présenter l’inconvénient "d’une discontinuité" de parcours. Il y a également le risque d’une "démobilisation de certaines missions locales à qui serait retirée une phase pouvant être jugée la plus gratifiante du parcours".

Les défauts récurrents de coordination des acteurs pourraient aussi être surmontés par une organisation visant à proposer un "guichet unique", poursuit la juridiction. Il ne s’agit pas de fusion, perspective qui avait soulevé de fortes résistances en 2018, rappelle la Cour. L’offre de services pourrait être conçue au travers de conventionnements, qui prévoiraient les conditions pratiques de l’accueil réalisé dans chaque bassin d’emploi sous un même toit. Une telle évolution pourrait faire l’objet d’une expérimentation dans un petit nombre de régions volontaires.

redistribuer les compétences en matière de formation

Second levier d’action, une redistribution des compétences en matière de formation. La Cour réfléchit ainsi à une modification des compétences respectives de l’État et des régions. Il s’agirait de se donner les moyens d’atteindre l’objectif d’un "parcours sans couture", en unifiant l’action, "aujourd’hui dispersée", des acteurs, soit autour de l’État, soit autour de la région.

Dans la première option, l’État assurerait la fonction de planification et d’achat de formation professionnelle des demandeurs d’emploi, en lieu et place des régions, et l’attribuerait aux services déconcentrés ou plus probablement à Pôle emploi. Dans la seconde, l’État opérerait une nouvelle étape de décentralisation en faveur des régions. Il leur serait conféré un rôle prépondérant dans l’animation et le financement des missions locales, ainsi qu’une place plus affirmée dans le pilotage régional de Pôle emploi, sous forme de conventions conditionnant l’allocation de certains financements.

des résultats jugés modestes

De façon générale, les réformes mises en œuvre depuis 2016 en matière d’insertion des jeunes dans l’emploi ont permis un recentrage vers la formation et l’accompagnement renforcé. Au contraire, le nombre de bénéficiaires des emplois aidés a été fortement réduit avant la crise. La Cour des comptes estime que la Garantie jeunes est rapidement devenue "la principale réponse des pouvoirs publics à la question des jeunes éloignés de l’emploi", sur la base de premières études favorables. Il existe, en outre, différents parcours via Pôle emploi ou les missions locales, ainsi que des actions de repérage des "invisibles" via le PIC.

En termes de résultats, la situation est pourtant toujours défavorable pour les jeunes. La Cour des comptes fait état de résultats "modestes". Selon une étude de la Dares, réalisée sur les premières cohortes de bénéficiaires de la Garantie jeunes, entrés dans le dispositif en 2014, l’effet sur le taux d’emploi des bénéficiaires serait de +9,9 points de pourcentage 11 mois après l’entrée dans le dispositif et de +11,4 points 22 mois après. "Encore cette performance a-t-elle été réalisée dans des territoires pilote, armés et mobilisés sur ce dispositif ; elle n’a pas été mesurée depuis sa généralisation", nuance la juridiction. S’agissant de l’AIJ délivré par Pôle emploi, par rapport à une population témoin comparable, en 2017, les jeunes bénéficiaires de l’accompagnement intensif jeunes étaient plus souvent en emploi huit mois après leur entrée dans le dispositif (+10 points).

Pour la Cour, il est indispensable de systématiser et approfondir la démarche en direction des publics dits "invisibles". Les modes usuels d’accompagnement proposés ne sont pas adaptés aux jeunes en grande difficulté qui "peinent à s’adapter à un programme" ou qui éprouvent des réticences vis-à-vis des institutions. Cette problématique commence à être prise en compte, notamment dans le cadre du PIC. Mais, selon la juridiction, l’investissement en direction des "invisibles" est "très variable" selon les territoires. Elle prône, aussi, une évaluation des expérimentations déjà effectuées.

mieux cibler les dispositifs

La haute juridiction recommande de "mieux cibler" les dispositifs. Trois s’avèrent aujourd’hui "insuffisamment ciblés" sur les jeunes qui seraient les plus à même d’en bénéficier : l’apprentissage, les dispositifs d’accompagnement intensif (Garantie jeunes et AIJ) et les contrats aidés. D’après la note, le profil des jeunes en dispositif d’accompagnement intensif ne se distingue pas véritablement de celui des autres jeunes suivis. Ainsi, les critères qui déterminent la difficulté d’accès à l’emploi (niveau de diplôme, situation de chômage de longue durée, résidence en quartier prioritaire de la politique de la ville) ne "se différencient qu’à la marge" pour les publics du Pacea ou de la Garantie jeunes, de même que les résultats en matière d’insertion dans l’emploi.

"Ce manque de ciblage des publics de jeunes s’explique aussi par l’absence persistante de critères précis et partagés pour apprécier la pertinence de l’orientation proposée par les conseillers de Pôle emploi et des missions locales, tout particulièrement vers les dispositifs intensifs, avec une insuffisante délimitation des frontières entre les deux réseaux", écrit la Cour.

un meilleur diagnostic

Pour y remédier, elle prône d’abord l’amélioration des outils de diagnostic. Une "plus grande formalisation" gagnerait à être mise en place, avec des outils "mieux partagés" entre les missions locales et Pôle emploi. "Ensuite, compte tenu du coût des parcours intensifs, ceux-ci pourraient s’adresser davantage aux jeunes les plus éloignés de l’emploi, alors qu’ils privilégient aujourd’hui souvent, dans les faits, les jeunes dont le projet a une certaine maturité ou qui peuvent se confronter rapidement au marché du travail", indique la Cour.

Enfin, elle juge "envisageable" d’offrir le bénéfice d’un accompagnement intensif également aux jeunes disposant de petits revenus pour, quitte à moduler l’allocation en conséquence. Les annonces récentes concernant le futur "contrat d’engagement" paraissent aller dans ce sens.

les "performances inégales" des missions locales

Autre enjeu, garantir la qualité du contenu des parcours "intensifs". De ce point de vue, le constat de la Cour est critique. Elle estime que le réseau des missions locales, aux "performances inégales", n’est pas en mesure, aujourd’hui, de "garantir uniformément l’intensité de l’accompagnement proposé". Par ailleurs, la qualité des parcours ne dépend pas que des opérateurs, mais aussi de l’écosystème local de l’emploi et du dynamisme économique.

"De manière préoccupante, la Cour a pu observer que le degré d’intensité de la Garantie jeunes tend à baisser", poursuit la juridiction financière. Ainsi, à Paris, entre 2017 et 2019, le nombre d’actions d’accompagnement par jeune est passé de 19 à 15. Elle ajoute que lors du plan Jeunes, la forte augmentation des effectifs en Garantie jeunes a pu s’accompagner d’une baisse de l’intensité de la prestation, dans certains territoires, en raison de "trop faibles" possibilités de mise en situation professionnelle dans les entreprises.

financement "davantage en relation" avec la performance

"Plus fondamentalement, lorsqu’une mission locale connaît des difficultés de fonctionnement, l’État ne dispose pas des prérogatives pour y remédier", souligne la note. Le cadre de la contractualisation pluriannuelle sur les objectifs et les moyens des missions locales "gagnerait à être élargi et renforcé", pour donner à l’État les leviers nécessaires au pilotage des dispositifs dont il leur confie la mise en œuvre.

"Une alternative à un suivi très rapproché par l’État de la réalité du contenu des contrats d’engagement serait de poser le principe d’un financement de Pôle emploi et des missions locales, et des autres intervenants (associations, prestataires), qui soit davantage en relation avec leur performance d’insertion dans l’emploi", propose la Cour. Il pourrait être expérimenté en tenant compte du degré d’éloignement de l’emploi des publics accompagnés.

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