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COP 26. Marchés carbone, transparence, adaptation, pertes et préjudices… le détail des décisions adoptées à Glasgow

La COP 26 s’est achevée le 13 novembre sur l’adoption du "pacte de Glasgow sur le climat" mais également sur des décisions plus techniques permettant de finaliser les règles d’application de l’accord de Paris sur les marchés carbone, la transparence et les contributions nationales, trois ans après l’adoption du manuel d’application ("rulebook") à Katowice. Plusieurs programmes de travail sont par ailleurs lancés : sur l’objectif de financements post-2025 et sur l’objectif mondial d’adaptation. Pour les pertes et préjudices, les fonctions du réseau de Santiago sont précisées.

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Patricia Espinosa, secrétaire exécutive de la Ccnucc, applaudit le président de la COP 26, Alok Sharma, après l'adoption du Paquet de Glasgow sur le climat le 13 novembre en fin de journée Flickr - UNClimateChange

La COP 26 s'est achevée samedi 13 novembre 2021 en fin de journée sur l'adoption du "pacte de Glasgow sur le climat" (lire sur AEF info) et de décisions plus techniques liées aux règles d’application de l’accord de Paris, dont voici les principales conclusions.

"Pacte de Glasgow sur le climat"

Trois décisions ont été adoptées sous ce nom : la décision de COP (décision des parties à la convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques), celle des parties au protocole de Kyoto (CMP), et celle des parties à l’accord de Paris (CMA), dont voici les principaux éléments :

  • Ambition

Sur l’ambition, la décision rappelle les objectifs de l’accord de Paris et reconnaît que limiter le réchauffement à 1,5 °C requiert des réductions "rapides, massives et soutenues" des émissions de gaz à effet de serre et l’accélération de l’action en cette "décennie décisive". Six ans après l’adoption de l’accord de Paris, le monde se dirige vers une trajectoire de réchauffement de 2,4 °C "si ce n’est plus" d’ici à la fin du siècle (lire sur AEF info).

Un programme de travail va être établi pour relever l’ambition en termes d’atténuation et de mise en œuvre au cours de la décennie et un premier rapport sera effectué en 2022, afin d’informer le bilan mondial de 2023.

Les parties qui n’ont pas encore publié ou mis à jour de nouvelle NDC sont "exhortées" à le faire "au plus vite" et bien en amont de la prochaine COP, qui sera présidée par l’Égypte, en novembre 2022. Il est par ailleurs toujours "demandé" à toutes les parties (elles ne sont plus exhortées à le faire comme dans la version initiale) de réviser à la hausse l’ambition de leur contribution d’ici à la fin de l’année 2022, afin d’aligner leurs objectifs sur ceux de l’accord de Paris, "en tenant compte des circonstances nationales différentes". Une rédaction qui, selon le directeur du WRI David Waskow, incite surtout les grands émetteurs et membres du G20 à revoir leur copie. Brésil, Mexique, Australie et Russie ont publié des plans aux objectifs faibles voire revus à la baisse. La rédaction inquiète également les ONG : elle mentionne les objectifs de l’accord de Paris plutôt que clairement celui d'1,5 °C, ce qui signifie que des NDC alignées sur l’objectif 2 °C pourront être déposées l’an prochain.

Il est également décidé que désormais, les NDC seront analysées chaque année par le secrétariat de la Ccnucc, chargé de réaliser un rapport d’évaluation. Et, dès 2022, une table ronde annuelle ministérielle de haut niveau sera organisée, dédiée à "l’ambition pré-2030".

Quant aux stratégies de long terme, les parties qui n’en ont pas encore déposé (elles sont majoritaires, une quarantaine de stratégies seulement ayant été communiquées) doivent le faire au plus vite et ces documents devront être régulièrement mis à jour pour tenir compte des avancées de la science. En vue de la prochaine COP 27, le secrétariat de la COP réalisera une synthèse de ces plans.

  • Charbon, méthane et nature

Si la mention des énergies fossiles est toujours présente, sa rédaction a été amoindrie en toute fin de COP, à la demande de l’Inde et de la Chine. La décision se contente ainsi d'"inviter les parties à accélérer le développement, le déploiement et la diffusion des technologies, ainsi que l’adoption de politiques, afin d’opérer une transition vers des systèmes énergétiques à faibles émissions, notamment en intensifiant rapidement le déploiement de la production d’électricité propre et des mesures d’efficacité énergétique, y compris en accélérant les efforts [ce terme qui amoindrit la portée a été ajouté au texte entre les versions du 12 et celle du 13 novembre] en vue de la réduction progressive [et non plus la suppression progressive] de l’électricité produite à partir du charbon sans disposition de réduction d’émission ("unabated") et des subventions inefficaces aux énergies fossiles, en reconnaissant la nécessité de soutenir une transition juste". À noter que cette notion de transition juste, qui fait référence aux pertes d’emplois dans le secteur du charbon, a fait son entrée dans l’ultime version du texte.

Le texte cite également les actions visant les autres gaz à effet de serre que le CO2, notamment le méthane, puissant gaz à effet de serre, et "souligne l’importance de protéger, conserver et restaurer la nature et les écosystèmes pour atteindre l’objectif de température de l’accord de Paris", "notamment par le biais des forêts et des autres écosystèmes terrestres et marins qui jouent le rôle de puits et de réservoirs de gaz à effet de serre et par la protection de la biodiversité, tout en assurant des garanties sociales et environnementales".

  • Adaptation

Sur l’adaptation, la décision CMA "reconnaît l’importance" de disposer de financements adéquats et prévisibles. Le texte exhorte surtout les pays développés à "au moins doubler, d’ici à 2025, leur apport collectif de financement climatique pour l’adaptation aux pays en développement". Ce doublement n’étant plus fondé sur les financements actuels (comme dans la version du 12 novembre) mais sur les "niveaux de 2019" (passant ainsi de 20 Md$ à 40 Md $). Les parties devront rechercher l'"équilibre entre l’atténuation et l’adaptation dans l’apport de ressources financières accrues". Mais l’objectif, pour lequel milite le secrétaire général des Nations unies, de porter à 50 % la part des financements de l’adaptation et à 50 % celle des financements dédiés à l’atténuation, n’est pas repris.

Le texte "appelle" par ailleurs "les banques multilatérales de développement, les autres institutions financières et le secteur privé à renforcer la mobilisation des fonds afin de fournir l’ampleur des ressources nécessaires à la réalisation des plans climatiques, particulièrement pour l’adaptation, et encourage les parties à continuer d’étudier des approches et des instruments novateurs pour mobiliser le financement de l’adaptation auprès de sources privées".

  • Financements et 100 Md$

La décision "note avec inquiétude" les besoins croissants des pays en développement en matière de financements, en particulier en raison des impacts croissants du changement climatique et de l’endettement accru résultant de la pandémie de coronavirus.

Elle "souligne la nécessité" de mobiliser des financements provenant "de toutes les sources pour atteindre le niveau nécessaire à la réalisation des objectifs de l’accord de Paris, notamment en augmentant considérablement le soutien aux pays en développement, au-delà de 100 Md$ par an". Sur ce sujet précisément, elle note "avec regret" le non-respect par les pays développés de leur promesse de fournir 100 Md$ par an aux pays en développement à compter de 2020 et les exhorte à la respecter "de toute urgence et jusqu’en 2025", en "clarifiant" leurs engagements et en assurant "de la transparence" dans leur mise en œuvre. Le texte encourage par ailleurs "la poursuite des efforts pour améliorer l’accès [des pays vulnérables et en développement] aux financements".

Rien de plus ne figure en revanche par rapport à la feuille de route préparée par l’Allemagne et le Canada en amont de la COP, visant à expliquer comment et à partir de quand les 100 Md$ seront versés. La rédaction paraît même plus faible que celle de la feuille de route puisqu’elle ne donne aucune assurance que 500 Md$ seront versés sur la période 2021-2025 (lire sur AEF info).

  • "Dialogue de Glasgow" sur les pertes et préjudices

La décision n’inclut pas la proposition émise par le G77 et la Chine en milieu de semaine de créer "une facilité de Glasgow sur les pertes et préjudices". Ce mécanisme spécifique de financement visant à soutenir les plus vulnérables a reçu le soutien d’organisations philanthropiques, ainsi que de l’Écosse et de la Wallonie. Mais les États-Unis et l’Union européenne y ont fait obstruction.

En revanche, en plus d’évoquer l’opérationnalisation du réseau de Santiago — qui bénéficiera de financements (dont 10 M€ de l’Allemagne) afin d’apporter une assistance technique à la mise en œuvre d’approches "pertinentes" pour "éviter, minimiser et répondre aux pertes et préjudices associés aux effets néfastes du changement climatique" — il est prévu de mettre en place un nouveau "dialogue de Glasgow".

Il réunira "les parties, les organisations compétentes et les parties prenantes", et sera chargé d’examiner les modalités de financement des activités visant à prévenir, à réduire au minimum et à traiter les pertes et les dommages liés aux effets néfastes du changement climatique. Ce dialogue se déroulera sous l’égide de l’organe subsidiaire SBI (dédié à la mise en œuvre) en lien avec le comité exécutif du mécanisme international de Varsovie, du printemps 2022 à juin 2024.

Marchés carbone

Les règles d’application de l’article 6 de l’accord de Paris ont été les premiers textes adoptés samedi à la suite du pacte de Glasgow. Déjà négociés en 2018 et 2019, les principaux enjeux des débats portaient autour de trois points :

  • l’interdiction de la double comptabilité des émissions,
  • la question du report de crédits utilisés dans le cadre du protocole de Kyoto, à l’ambition contestée, dans le nouveau système issu de l’accord de Paris,
  • la question de la part des recettes prélevées sur les transactions afin de financer l’adaptation.

Trois textes ont été publiés, sur les article 6.2 (échanges bilatéraux entre États), article 6.4 (nouveau mécanisme succédant au mécanisme de développement propre) et article 6.8 (sur les mécanismes de coopération non-marchands) pour lequel un programme de travail est institué.

double comptabilité

Malgré des craintes en fin de semaine, toute possibilité de double comptabilité est écartée du texte relatif au nouveau mécanisme créé par l’article 6.4, via la mise en place d’un "ajustement correspondant". Le texte affirme clairement que tous les crédits utilisés doivent être "ajustés". Par exemple, pour le cas d’un État, s’il déclare avoir réduit ses émissions de dix tonnes toue en en ayant vendu deux, il devra déclarer avoir réduit ses émissions de huit tonnes.

report des crédits Kyoto

C’est la disposition de ces règles d’application la plus polémique : celle permettant le transfert des crédits en vigueur sous le mécanisme de développement propre émis depuis 2013 sous l’accord de Paris. Ces crédits pourront donc être utilisés par les pays mais uniquement pour l’atteinte de leur NDC actuelle, à horizon 2030, prévoit le texte de l’article 6.4. Ainsi, "autour de 300 millions de crédits seraient transférés, soit l’équivalent de 300 Mt CO2e, "ce qui est vraiment mauvais", déplore Gilles Dufrasne de Carbon Market Watch, puisque "chaque crédit, c’est une tonne qui n’est pas réduite".

La "grande question" désormais est de savoir si une demande existe pour ces crédits controversés, créant pour les États les achetant un "risque", celui de "ternir leur réputation".

Réduction des émissions

Pour dépasser "le jeu à somme nulle de la compensation", le texte marque une avancée dans les dispositions concernant la réduction globale des émissions mondiales ("overall mitigation of global emissions"). Le texte relatif à l’article 6.4 indique ainsi clairement que pour chaque transaction, 2 % des crédits seront automatiquement annulés. Un taux qui reste très faible, mais fera l’objet d’une révision en 2026 puis tous les cinq ans.

Fonds d’adaptation

Les dispositions relatives à l’article 6.2 ne sont pas soumises au versement d’une partie des recettes ("share of proceeds" de 5 %) au fonds d’adaptation, contrairement aux dispositions de l’article 6.4. Une contribution financière supplémentaire est envisagée, mais son montant n’est pas précisé. L’organe subsidiaire SBSTA devra le déterminer lors de l’intersession de juin 2022.

Concernant le versement de 5 % des recettes au fonds d’adaptation, il est prévu un réexamen en 2026, puis tous les cinq ans, qui permettrait de relever encore ce taux.

Droits humains

C’était l’une des demandes fortes des ONG : obtenir qu’un mécanisme de plainte indépendant soit créé, permettant aux communautés impactées par la réalisation d’un projet de faire entendre leur voix. Ce mécanisme est créé, mais en revanche, les références aux droits humains "ne sont pas là où elles devraient être", décrypte Gilles Dufrasne. La décision affirme que le nouveau mécanisme les respectera, or ce que cherchaient les ONG à inscrire dans le texte était la garantie que tout projet financé dans le cadre de ce mécanisme respecte ces droits. "Il n’y a par exemple aucune référence au consentement préalable libre et informé des peuples indigènes", déplore l’expert. Il regrette cette rédaction "qui n’est pas aussi forte qu’elle devrait être" et a subi les pressions de l’Arabie saoudite, l’Inde et la Chine, souhaitant que le texte s’en tienne à reprendre le préambule de l’article de Paris sur le sujet.

mécanismes non-marchands

Le programme de travail sur les approches de coopération non-marchandes décrit dans la décision sur l’article 6.8 devra se concentrer sur les thèmes suivants : adaptation, résilience et durabilité ; mesures d’atténuation et développement des sources d’énergies propres. Un "comité de Glasgow sur les approches non-marchandes" est institué, chargé d’établir le calendrier des activités effectuées dans le cadre de ce programme de travail, calendrier qui sera formellement adopté en novembre 2022 (lors de la COP 27).

Les parties, les acteurs des secteurs public et privé et les organisations de la société civile sont invités à "s’engager activement" dans la recherche, le développement et la mise en œuvre d’approches non marchandes. Les parties et les observateurs pourront soumettre leurs points de vue sur le sujet avant le 28 février 2022. Un rapport du secrétariat de la Ccnucc sera ensuite rendu en juin 2022, pour l’intersession de Bonn, lors de laquelle un atelier de travail sera également organisé.

Transparence

Sur ce sujet très technique mais vital pour la mise en œuvre de l’accord de Paris, la décision détaille les "modalités, procédures et lignes directrices" du cadre de transparence renforcé. Il décrit les tableaux, listes d’indicateurs et formats de rapportage que les parties devront désormais utiliser, selon leurs moyens techniques et financiers.

Les propositions selon lesquelles certaines parties n’utiliseraient pas tous les mêmes tableaux et formats de rapportage ne figurent plus dans le texte, mais des flexibilités sont prévues (suppression de rangées ou colonnes, suppression de tableurs, etc.). Le texte inclut aussi des références au soutien aux pays en développement, et maintient la date limite pour la soumission des premiers rapports bisannuels de transparence dans le cadre de l’accord de Paris, à savoir 2024.

L’objectif est de disposer d’informations plus régulières et plus robustes sur l’état des émissions de gaz à effet de serre et les progrès réalisés dans la mise en œuvre des contributions nationales. Et ce, alors que le Washington Post a révélé cette semaine à quel point les États sous-estiment les émissions qu’ils déclarent dans leurs rapports.

Calendriers communs

Sur les calendriers communs des NDC, la décision "encourage" les parties à publier les NDC de 2025 sur un horizon à 2035 et les NDC de 2030 avec une date de fin à 2040 et "ainsi de suite tous les cinq ans".

Si le rythme de révision de l’accord de Paris est bien présent (cinq ans), il est à noter que les contributions visent toujours un horizon de dix ans. Cela s’explique par le fait qu’il existe une période de latence de cinq ans entre la date de dépôt de la NDC et sa véritable mise en œuvre. En effet, les premières contributions volontaires, déposées en amont ou à la suite de la COP 21 de 2015, ne devaient s’appliquer qu’à compter de 2020, date prévue alors d’entrée en vigueur de l’accord de Paris. La durée de la période de latence a également un lien avec les marchés carbone et la vente de crédits à l’international et c’est pourquoi le Brésil (notamment) a poussé durant les négociations pour que ce délai ne soit pas réduit.

Par ailleurs, la faiblesse du verbe "encourage" inquiète certaines ONG dont le Réseau action climat France. Car l’Union européenne avait par exemple porté début octobre sa préférence sur un horizon de NDC à cinq ans, mais "uniquement dans le cas où toutes les parties seraient tenues de le faire et d’une manière compatible avec la loi européenne sur le climat" (lire sur AEF info).

Pertes et préjudices

La décision relative au mécanisme international de Varsovie sur les pertes et préjudices associés aux conséquences du changement climatique permet d’opérationnaliser le réseau de Santiago, qui avait été créé à Madrid lors de la COP 25. Il liste notamment les principales fonctions de ce réseau :

  • contribuer à la mise en œuvre effective des fonctions du mécanisme international de Varsovie en catalysant l’assistance technique d’organisations, d’organes, de réseaux et d’experts ;
  • catalyser l’assistance technique axée sur la demande, y compris celle des organisations, organes, réseaux et experts compétents, pour la mise en œuvre d’approches pertinentes visant à éviter, réduire au minimum et traiter les pertes et les dommages dans les pays en développement qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques, en aidant à :

    - identifier, hiérarchiser et communiquer les besoins et les priorités en matière d’assistance technique ;
    - identifier les types d’assistance technique pertinents ;
    - mettre activement en relation ceux qui recherchent une assistance technique avec les organisations, organismes, réseaux et experts les mieux adaptés ;
    - accéder à l’assistance technique disponible, notamment auprès de ces organisations, organismes, réseaux et experts.
  • faciliter l’examen d’un large éventail de sujets relatifs aux méthodes de prévention, de réduction et de prise en compte des pertes et des dommages ;
  • faciliter et catalyser la collaboration, la coordination, la cohérence et les synergies pour accélérer l’action des organisations, des organes, des réseaux et des experts, à travers les communautés de pratiques, et pour qu’ils fournissent une assistance technique efficace et efficiente aux pays en développement ;
  • faciliter le développement, la fourniture et la diffusion de connaissances et d’informations sur la prévention, la réduction au minimum et la prise en charge des pertes et des dommages.

Les parties sont invitées à s’exprimer d’ici au 15 mars 2022 sur les modalités opérationnelles de ce réseau, sa structure, le rôle de points focaux, le mandat d’un potentiel secrétariat dédié à ce réseau.

Les travaux liés à la gouvernance de ce réseau se poursuivront en novembre 2022.

100 Md$, finance de long terme

La décision sur la finance de long terme, qui fait référence à la promesse de 100 Md$ par an que les pays développés doivent fournir aux pays en développement chaque année depuis 2020, fait part des "efforts continus" effectués par les pays riches pour honorer cette promesse. Elle note cependant "avec une vive inquiétude" l’écart qui subsiste encore par rapport à la réalisation de l’objectif, expliqué en raison des difficultés à mobiliser des fonds provenant de sources privées. Mais, puisqu’une part importante du financement climatique des pays développés vers les pays en développement est fournie par des fonds publics, elle exhorte les pays développés parties à continuer d’accroître ce financement climatique.

Autres demandes formulées au comité permanent des finances : celle d’établir en 2022 un rapport sur les progrès accomplis dans la réalisation de l’objectif consistant à mobiliser collectivement les 100 Md$.

Des dialogues ministériels de haut niveau sur le financement du climat seront par ailleurs convoqués en 2022, 2024 et 2026. Chaque présidence de COP aura en charge de résumer les délibérations de ces dialogues pour examen par la conférence des parties l’année suivante. Déjà, la présidence égyptienne de la COP 27 est invitée à organiser le dialogue ministériel de haut niveau sur le financement du climat de 2022 visant à faire le point sur les progrès et la réalisation de l’objectif de mobilisation conjointe de 100 milliards de dollars par an d'ici 2020.

Plus généralement, le document demande au comité permanent des finances de poursuivre ses travaux sur les définitions des financements climat.

La décision affirme par ailleurs que les discussions sur la finance de long terme se tiendront jusqu’en 2027 (l’année où l’OCDE sera en mesure d’évaluer précisément les financements climat fournis en 2025 et sur l’ensemble de la période 2020-2025).

Financement post-2025

Sur le nouvel objectif de financements climat qui doit prendre la suite des 100 Md$ à compter de 2025, la décision publiée le 13 novembre lance un programme de travail spécial de 2022 à 2024 sous l’égide de la conférence des parties agissant comme réunion des parties à l’accord de Paris. Il sera facilité par des coprésidents, l’un d’un pays développé et l’autre d’un pays en développement, nommés par le président de la conférence des parties agissant comme réunion des parties à l’accord de Paris à ses troisième, quatrième et cinquième sessions (novembre 2021, 2022 et 2023).

Des dialogues d’expertise technique seront également organisés, qui devront informer la tenue de dialogues ministériels de haut niveau qui débuteront en 2022 et s’achèveront en 2024, afin de garantir sur ce sujet "un engagement politique effectif et une discussion ouverte, significative et robuste". Le groupe Afrique demande que 1 300 milliards de dollars soient à disposition d’ici à 2030 (lire sur AEF info).

Objectif mondial d’adaptation

Sur cet objectif, la décision des parties à l’accord de Paris acte la création du "programme de travail Glasgow–Sharm el-Sheikh", pour deux ans. Les objectifs de ce programme seront notamment de :

  • permettre la mise en œuvre intégrale et durable de l’accord de Paris ;
  • faire mieux comprendre l’objectif mondial en matière d’adaptation, notamment les méthodes, les indicateurs, les données et les paramètres, les besoins et l’appui nécessaires pour évaluer les progrès accomplis dans la réalisation de cet objectif ;
  • contribuer à l’examen de l’ensemble des progrès accomplis dans la réalisation de l’objectif mondial en matière d’adaptation dans le cadre du bilan mondial (dont le premier aura lieu en 2023) ;
  • améliorer la planification et la mise en œuvre des mesures d’adaptation au niveau national grâce au processus d’élaboration et de mise en œuvre des plans d’adaptation nationaux, des NDC et grâce aux communications relatives à l’adaptation ;
  • permettre aux parties de mieux communiquer leurs priorités en matière d’adaptation, leurs besoins de mise en œuvre et d’appui, leurs plans et leurs actions, notamment par le biais des communications sur l’adaptation et des NDC ;
  • faciliter la mise en place de systèmes robustes de suivi et d’évaluation des mesures d’adaptation ;
  • renforcer la mise en œuvre des mesures d’adaptation dans les pays en développement vulnérables ;
  • mieux faire comprendre comment les instruments de communication et de notification établis au titre de la Ccnucc et de l’accord de Paris en matière d’adaptation peuvent se compléter, afin d’éviter les redondances.

Autres décisions

Sont également à noter, entre autres, les décisions portant sur :

Retrouvez l’ensemble des décisions adoptées sous ce lien.

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Émilie Legendre, journaliste