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Climat : aux origines de la promesse des 100 Md$, symbole malmené de la confiance dans les négociations internationales

Comme un boomerang. Pour sortir du marasme de la COP 15 de Copenhague, les pays développés avaient fini par s’accorder sur une promesse : verser 100 Md$ par an aux pays en développement à compter de 2020. Mais, non respecté, l’engagement est revenu crisper les négociations à Glasgow, sans cependant parvenir à les "empoisonner". À l’occasion des six ans de l’accord de Paris ce 12 décembre, AEF info revient sur la genèse de ces 100 Md$, inspirés des travaux de l’économiste Nicholas Stern.

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Réunion de chefs d’État européens autour de Barack Obama aux dernières heures de la COP 15 de Copenhague, lors de laquelle les 100 Md$ ont pour la première fois été actés Flickr - Official White House Photo by Pete Souza

Un chiffre "totem, symbole de confiance, cette denrée fragile et durement gagnée dans les négociations sur le climat". Voici ce que représente selon Alok Sharma, président de la COP 26, la promesse des pays développés entérinée voilà douze ans, à Copenhague, de verser 100 Md$ par an aux pays en développement à compter de l’année 2020.

Une promesse pourtant loin d’être respectée en 2019 — 20 milliards manquant à l’appel — plaçant l’objectif "hors de portée" pour 2020 (lire sur AEF info). Et selon toute vraisemblance encore jusqu’en 2023, selon le plan de mise en œuvre préparé par l’Allemagne et le Canada et l’analyse de l’OCDE publiés à quelques jours de l’ouverture de la COP 26 (lire sur AEF info) :


Ces 100 milliards, qui avaient permis en 2009 aux négociateurs de sortir de l’impasse de Copenhague, ont bien failli cette année compromettre toute chance de succès (même relatif) à Glasgow. Retour sur la genèse de cette promesse à double tranchant.

D’où vient ce montant ?

Il serait "sorti du chapeau" selon le RAC France. Aurait été décidé "au doigt mouillé" pour le WRI. "La formulation choisie à Copenhague a relevé d’un choix politique, mais ce choix s’est appuyé sur des études", se remémorait début octobre 2021 un expert des négociations auprès d’AEF info.

"C’était quelque chose qui se préparait, on savait qu’il fallait une annonce chiffrée, importante", poursuivait cette source, reconnaissant également "qu’à l’époque, il n’existait aucune définition réelle de la manière de comptabiliser ces financements" — ces travaux s’étant affinés par la suite, associant l’OCDE pour mettre au point une méthodologie.

un discours de Gordon Brown…

À quelques mois de la COP 15, c’est fin juin 2009 que ce montant a publiquement été prononcé pour la première fois par le Premier ministre britannique de l’époque, Gordon Brown. Dans son discours, l’homme politique souhaitait "sortir" le projet d’accord sur le climat espéré à Copenhague "de l’impasse politique" en proposant que les pays riches s’engagent sur des financements climat dès 2013 — financements qui iraient croissant pour atteindre la somme de 100 Md$ (60 Md£) en 2020, provenant "du marché des permis d’émissions, de nouvelles sources additionnelles et, dans une moindre mesure, de l’aide au développement" (lire sur AEF info).

Avec cette déclaration, Gordon Brown était devenu "le premier leader majeur à évoquer très concrètement les financements nécessaires" à l’atténuation et l’adaptation au changement climatique, jugeait alors Greenpeace. Même s’il n’était pas allé aussi loin que le préconisaient alors les ONG. Le "traité de référence" présenté quelques jours plus tôt par six d’entre elles (dont Greenpeace et le WWF) stipulait que les pays industrialisés devraient "mobiliser au moins 160 Md$ par an sur la période 2013-1017 afin de financer les politiques des pays en développement" (lire sur AEF info).

Toujours en juin 2009, Oxfam avait avancé un autre montant : au moins 150 Md$ par an en provenance des pays industrialisés (lire sur AEF info). Des sommes "bien en deçà toutefois de ce que la Chine et d’autres pays en développement demandaient en matière de financement du climat", relatait alors le Guardian. Notant que la Chine et le G77 proposaient que les pays riches fournissent 1 % de leur PIB (soit 400 Md$ par an) aux pays en développement. Un objectif "irréalisable" selon les sources gouvernementales britanniques interrogées alors.

… inspiré de Nicholas Stern

Mais comment ce montant était-il parvenu jusqu’au locataire du 10 Downing Street ? Outre les estimations des ONG, la London School of Economics a livré une piste, citant les travaux de l’économiste Nicholas Stern, auteur en 2006 de la Stern Review, premier rapport à chiffrer le coût de l’inaction en matière climatique.

Contacté par AEF info, Nicholas Stern explique avoir "soulevé cette question pour la première fois" dans un article paru dans l’American Economic Review en mai 2008, intitulé "The economics of climate change". Celui-ci faisait le compte rendu d’une conférence effectuée par Nicholas Stern devant l’American Economic Association en janvier 2008. "Certaines de ces idées ont ensuite été développées dans le livre 'A blueprint for a safer planet', publié en 2009."

Dans la section de cet ouvrage dédiée aux "éléments clés pour structurer un accord mondial sur le climat", l’économiste chiffrait à 130 Md$ par an, soit 0,3 % du PIB des pays riches, les financements publics nécessaires pour aider les pays en développement à renforcer leur résistance au changement climatique et à passer à une croissance économique à faible intensité de carbone.

Il parvenait à cette somme en associant, durant la décennie 2010-2020 :

  • 15 Md$ par an pour diviser par deux la déforestation,
  • 40 Md$ par an supplémentaires alloués à la recherche et développement publique en matière d’énergie (faisant ainsi passer la somme totale de 10 à 50 Md$ par an)
  • et 75 Md $ par an, dédiés à l’adaptation des pays en développement (cette somme étant le point médian d’un ordre de grandeur plus vaste, compris entre 50 et 100 Md$ par an).

"Il s’agit d’une somme assez modeste par rapport aux gains énormes pour tous les pays", commentait Nicholas Stern, ajoutant que les flux privés des pays riches vers les pays pauvres, issus des marchés du carbone, pourraient venir s’ajouter à ces sommes publiques et atteindre de l’ordre de 100 Md$ supplémentaires au cours des années 2020.

L’Union européenne reprend l’idée

Une autre estimation avancée à l’époque — selon la London School of Economics — celle du Pnud, Programme des Nations unies pour le développement, estimait également "probable que les pays en développement doivent recevoir 100 Md$ par an d’ici à 2020 de la part des pays riches pour les aider à s’adapter aux effets du changement climatique". Reste qu’il demeure impossible de consulter le rapport en question.

C’est donc dans ce contexte qu’en septembre 2009, les services de la Commission européenne ont à leur tour livré leur analyse, estimant les fonds "nécessaires" pour l’adaptation et l’atténuation dans les pays en développement à 100 Md par an — mais en euros cette fois (lire sur AEF info). Les sources de ces financements devaient être triples : le financement public et privé national au sein de chaque pays en développement concerné (soit 20 à 40 % du montant total), le recours au marché carbone international (soit 40 % du montant global) et le financement public international.

La Commission mettait toutefois en garde, soulignant qu’aucun des chiffres figurant dans le document ne représentait de propositions d’engagements "formels" de l’UE. Ils devaient au contraire être considérés comme des "indications" de l’ordre de grandeur du financement "probablement nécessaire dans le cas où Copenhague aboutirait à un résultat ambitieux, avec des contributions universelles des pays développés et des pays en développement économiquement plus avancés, et un marché mondial du carbone jouant pleinement son rôle".

Une prudence levée quelques semaines plus tard en octobre, à l’occasion du Conseil européen (lire sur AEF info). Dans leurs conclusions, les chefs d’État et de gouvernement des 28 écrivaient que "le surcoût net total de l’atténuation et de l’adaptation dans les pays en développement pourrait s’élever à environ 100 Md€ par an d’ici à 2020, ce surcoût devant être couvert par une combinaison de leurs propres efforts, du marché international du carbone et du financement public international", ce dernier étant compris dans une fourchette "de 22 à 50 Md€ par an d’ici à 2020".

À noter qu’entre ces deux dates, la Banque mondiale avait chiffré entre "75 à 100 Md$ par an entre 2010 et 2050" les besoins des pays en développement pour s’adapter aux conséquences des changements climatiques, dans l’étude "Aspects économiques de l’adaptation aux changements climatiques" (lire sur AEF info) :

le groupe Afrique approuve la somme…

Et c’est finalement bien cet objectif de 100 Md$ qui a été repris à Copenhague. Mis en avant notamment par le Premier ministre éthiopien de l’époque et négociateur en chef du groupe Afrique, Meles Zenawi. Dans les dernières heures des négociations le 16 décembre, il a proposé un accord financier — élaboré avec l’économiste Nicholas Stern — dans le cadre duquel les pays riches financeraient des programmes visant à aider les pays pauvres à s’adapter au changement climatique et à développer leurs économies à l’aide de technologies propres. Un paquet comprenant deux sommes : 50 Md$ par an pour les pays en développement d’ici à 2015 et 100 Md$ par an d’ici à 2020.

Conscient que ce compromis était insatisfaisant, puisqu’il réduisait massivement les attentes des pays en développement en matière de niveau de financement (passant des 400 Md$ espérés à 100 Md$), Meles Zenawi estimait cependant qu’en échange, ces pays disposeraient "d’un financement plus fiable et d’un siège à la table de la gestion de ce fonds". "Parce que nous risquons de perdre plus que les autres, nous devons être flexibles", lançait-il alors, cité par le Guardian.

comme les États-Unis

Il proposait aussi qu’un groupe d’experts financiers de haut niveau enquête et rende compte durant six mois des moyens "innovants" à trouver pour réunir cette somme. Diverses pistes devaient être étudiées telles que les droits de tirage spéciaux du FMI, la tarification du carbone, une éventuelle "taxe Tobin" sur toutes les transactions financières (idée portée alors par la France) et même des taxes sur les vols et le transport maritime.

Un paquet obtenant dès le lendemain de sa présentation le soutien de la secrétaire d’État américaine Hillary Clinton (lire sur AEF info). Avant qu’au dernier jour de la COP, le président Barack Obama donne lui aussi son aval à la création d’un fonds de démarrage rapide de financements de projets pour les pays en développement pour 2010-2012 ("fast start") et à un financement de l’ordre de 100 Md$ par an à partir de 2020 (lire sur AEF info).

"répondre aux besoins"

Ainsi, "dans l’optique de mesures concrètes d’atténuation et d’une mise en œuvre transparente", les États développés ont "adhéré" via l’accord de Copenhague "à l’objectif consistant à mobiliser ensemble 100 Md$ par an d’ici à 2020 pour répondre aux besoins des pays en développement".

Ils s’engageaient également à ce que cette somme provienne "de diverses sources, publiques et privées, bilatérales et multilatérales, y compris d’autres sources de financement". Le texte ajoutant que "de nouveaux moyens de financement multilatéraux en faveur de l’adaptation [seraient] fournis par le biais de dispositifs financiers efficaces et rationnels, assortis d’une structure de gouvernance prévoyant une représentation égale des pays développés et des pays en développement". Était également acté qu’une part "appréciable" de ce financement serait "acheminée par l’intermédiaire du Fonds vert de Copenhague pour le climat", officiellement créé un an plus tard par les accords de Cancún (1).

L’accord de Copenhague prévoyait également la création d’un groupe de haut niveau afin d' "étudier la contribution des sources possibles de recettes" à la réalisation de la mobilisation des 100 Md$.

trouver des financements innovants

Ce groupe, baptisé groupe de conseil de haut niveau sur les financements innovants (High-Level advisory group on climate change financing) a ainsi été lancé quelques mois plus tard, en février 2010, présidé par Meles Zenawi et — pour quelques mois jusqu’au printemps 2010 — Gordon Brown (lire sur AEF info). Il comprenait une vingtaine de membres, dont l’économiste Nicholas Stern (lire sur AEF info).

Leur rapport, rendu en novembre 2010, concluait qu’il serait "difficile mais possible" d’atteindre l’objectif de 100 Md$ par an d’ici à 2020, via des sources existantes ou nouvelles, et l’accroissement de ressources privées. Il jugeait notamment "essentielle" la mise en place d’un prix de carbone atteignant 20 à 25 dollars la tonne de CO2 (lire sur AEF info).

Remise en question

L’objectif de mobiliser ces 100 Md$ d’ici à la fin de la décennie a ainsi été reprise dans les décisions adoptées à Cancún (Mexique) en 2010. Lors de cette COP pourtant, la somme avait été remise en question, notamment par la directrice générale et présidente du Fonds pour l’environnement mondial, Monique Barbut. Auprès d’AEF info, elle estimait qu’investir 100 Md$ par an d’argent public n’était alors "pas souhaitable" (lire sur AEF info). Les pays en développement n’ayant "tout simplement pas la capacité d’absorber et de mettre en œuvre cet argent".

Le débat n’a pas empêché la création, l’année suivante à Durban (Afrique du Sud), d’un programme de travail sur le financement à long terme (autre nom des 100 Md$), visant à poursuivre l’analyse des "solutions possibles pour mobiliser des ressources à partir d’une grande variété de sources". Puis, en 2015 au Bourget, les pays développés ont assuré qu’ils poursuivraient leur "effort de mobilisation jusqu’en 2025" et qu’avant cette échéance, les parties à l’accord de Paris devraient fixer un nouvel objectif chiffré, "en tenant compte des besoins et des priorités des pays en développement".

en 2021, toujours un manque de crédibilité

Six ans plus tard à Glasgow, le groupe Afrique ainsi que 24 pays au point de vue similaire ("like-minded") dont la Chine, l’Inde, l’Indonésie, le Pakistan et l’Arabie saoudite ont proposé un nouvel objectif de 1 300 milliards de dollars par an d’ici à 2030. Sans obtenir de réponse puisque les pays développés ont refusé d’évoquer un nouveau montant, jugeant que ce travail aurait lieu jusqu’en 2024 et souhaitant d’abord "cadrer" le processus avant de parler chiffres.

Le pacte de Glasgow sur le climat a cependant reconnu "la nécessité" de mobiliser les financements climat, "notamment en augmentant considérablement le soutien aux pays en développement, au-delà de 100 Md$ par an". Reste que cet objectif demeure vague, et que la décision finale n’a pas repris la feuille de route de l’Allemagne et du Canada et inscrit la date de 2023 comme étant celle à laquelle les pays développés respecteront la promesse qu’ils devaient honorer en 2020.

En ce sens, au lendemain de la COP 26, le directeur de l’Iddri Sébastien Treyer jugeait "frappant le manque de crédibilité et de redevabilité" des États développés au sujet des 100 Md$. Jugeant le texte "très faible" et le travail restant à faire encore important pour que les projections publiées à l’automne se traduisent en déboursement de 500 Md$ sur la période 2021-2025.

(1) Ce fonds a été recapitalisé en octobre 2019 à hauteur de 9,8 Md $ pour la période 2020-2023, après avoir engagé 5,2 Md $ depuis 2015. Il a été mis en difficultés par le désengagement américain sous l'administration Trump, refusant de lui octroyer 2 Md$ promis par l'administration Obama.

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Émilie Legendre, journaliste