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Home| Social / RH| Protection sociale| Dépêche n°658918

"La lisibilité des comptes publics doit servir la pédagogie des réformes" (Jean Arthuis)

Ancien ministre de l’Économie et des Finances sous Jacques Chirac de 1995 à 1997 et ancien député européen, Jean Arthuis a remis en mars 2021 au Premier ministre son rapport sur l’avenir des finances publiques (lire sur AEF info). Alors que le contenu des textes financiers pour 2022 est désormais connu, il revient dans un entretien pour AEF info sur les recommandations de cette commission en matière de réforme de la gouvernance des finances publiques. Réformes visant à redresser les comptes, mais aussi à les présenter de façons "claires et pédagogiques" afin de mettre les questions budgétaires au centre du débat public, insiste-t-il. À titre personnel, il suggère aussi de procéder à une réforme du financement de la protection sociale, et juge que, si la transformation de l’action publique du gouvernement va dans le bon sens, d’autres réformes sont nécessaires, notamment sur les statuts.

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Jean Arthuis, lors de la remise de son rapport sur l'avenir des finances publiques, en mars 2021

AEF info : Le budget 2022 de l’État, qui vient d’être présenté en Conseil des ministres, est jugé "dépensier", voire insincère à ce stade selon le Haut Conseil des finances publiques. Au regard des travaux que vous avez récemment menés sur l’avenir des finances publiques, quelle analyse en faites-vous ?

Jean Arthuis : Depuis 1974, nous n’avons jamais exécuté de budget à l’équilibre. Le déficit public est la règle depuis près de 50 ans. C’est ainsi que nous sommes passés d’une dette publique de 20 % du PIB en 1974 à 100 % à la veille de la crise sanitaire. Aujourd’hui, nous nous situons aux environs de 120 % – l’estimation est difficile à établir, car on calcule un stock de dette sur un flux de PIB. Tout dépendra au final de la croissance à venir.

Reste que la dérive est pour le moins préoccupante, parce que par ailleurs, la France est, parmi les pays de l’OCDE, l’un de ceux où le niveau de dépenses publiques, rapporté au PIB, est le plus élevé. On pourrait être tentés, pour redresser la situation, d’accroître les prélèvements obligatoires, mais nous sommes aussi déjà les champions en la matière. Tout comme nous sommes les champions de la redistribution, qui représente plus de 32 % du PIB. Les marges de manœuvre sont donc réduites, qui plus est dans un contexte de croissance faible. Or préparer l’avenir implique d’engager des dépenses importantes. Sortons de l’illusionnisme qui a prévalu jusqu’à maintenant. Pour cela, il faut remettre en cause la gouvernance budgétaire, et sans doute la gouvernance publique dans son ensemble. 

AEF info : Pourquoi particulièrement aujourd’hui, alors que la situation dure depuis si longtemps ?

Jean Arthuis : Éducation, formation, transition écologique etc. : nous avons des enjeux importants à relever. Aujourd’hui, ces sujets génèrent frustration et inquiétude parmi les Français. Le débat autour des finances publiques va se clarifier lors de l’élection présidentielle. Tout est conditionné à cette échéance. Le gouvernement a fait le nécessaire pour assurer la protection des Français et la survie de l’économie ; maintenant, il y a quelques principes fondamentaux qu’il va falloir faire bouger rapidement. D’autant que le Pacte de stabilité ne sera pas suspendu éternellement. Il sera intéressant à ce titre d’observer ce qui se passera au lendemain de l’élection allemande, quand la coalition sera formée. Si jamais le FDP [le parti libéral-démocrate] revient aux affaires, la règle des 3 % du PIB de déficit public va revenir au galop. Or l’influence de la France est conditionnée à la qualité de sa gouvernance budgétaire.

 

"On a donc l’impression d’avoir à faire à de l’argent magique, mais c’est la conséquence de la création monétaire rendue possible par le rachat des dettes publiques."

 

Notons également que nous faisons face à une surabondance d’épargne depuis la crise des subprimes de 2008, et comme elle ne sait pas où s’investir, les taux d’intérêt sont devenus dans certains cas négatifs. Les gens mettent en pension leur trésorerie et, en quelque sorte, paient un loyer au Trésor allemand ou français. On a donc l’impression d’avoir à faire à de l’argent magique, mais c’est la conséquence de la création monétaire rendue possible par le rachat des dettes publiques, aussi bien par la Réserve fédérale américaine que par la Banque centrale européenne. Les tuyaux vont être débranchés progressivement pour sortir du "quoi qu’il en coûte". Nous avons besoin d’une révolution copernicienne, sans précipitation mais avec lucidité, pédagogie et courage. Faisons l’effort de nous projeter dans l’avenir.

AEF info : Que recommandez-vous ?

Jean Arthuis : Il faut procéder à une transformation radicale de cette gouvernance. Nous avons comparé plusieurs pays de l’OCDE dans le cadre de nos travaux : la plupart se projettent dans l’avenir avec des prévisions budgétaires sur 20 ans, 30 ans… Le Canada pousse même jusqu’à 70 ans ! En France, nous établissons des prévisions à 2 ans, 3 ans, votons des lois de programmation budgétaires que l’on ne respecte pas, et envoyons à Bruxelles des programmes de stabilité que l’on ne respecte pas non plus…

Comme je le disais, c’est aussi notre crédibilité qui est en jeu vis-à-vis des partenaires de la zone euro. Rappelons que nous avons dû introduire le Pacte de stabilité lors du passage à la monnaie unique. Nous avions en effet un marché unique, mais une instabilité monétaire – dans les années 90, les dévaluations compétitives altéraient la croissance et poussaient le chômage à la hausse. Comme, politiquement, les partenaires n’étaient pas prêts à opter pour un gouvernement économique, financier, budgétaire, on a dû se donner un "règlement de copropriété" de la monnaie, indiquant qu’on ne devrait pas générer de déficit public supérieur à 3 % du PIB. Reste que la gestion budgétaire postule en principe un objectif d’équilibre. Or, en France, ces 3 % sont quasiment perçus comme l’objectif, significative méprise, illustration de notre culture dépensière.

AEF info : Sur quelles dépenses, selon vous, la France doit-elle agir ?

Jean Arthuis : il faut privilégier les dépenses qui stimulent la croissance – l’éducation, la formation, l’apprentissage, etc. – sans s’illusionner sur le taux de croissance des années qui viennent. Donnons-nous une norme de dépenses et cessons d’invoquer les règles européennes. Au sein de la commission, nous avons voulu rappeler le principe de l’équilibre budgétaire, qui suppose que l’évolution des dépenses publiques soit inférieure à l’évolution des recettes, sachant qu’il ne faut ni introduire de nouveaux impôts ni augmenter les cotisations sociales. Par conséquent, il faudrait privilégier les impôts les plus propices à la croissance.

 

"Le Danemark, en 1987, a supprimé les cotisations sociales et porté la TVA à 25 %, dans un grand consensus. Je ne dis pas qu’il faut aller à ce niveau, mais j’aimerais bien que les partenaires sociaux commencent à réfléchir à cette hypothèse."

 

Je n’ai pas réussi à introduire cette proposition dans le rapport de ma commission, mais la problématique est la suivante : actuellement, nous finançons la protection sociale sur des cotisations assises sur le travail. En taxant la production, nous augmentons le coût du travail et organisons la délocalisation des emplois. Et en exonérant de cotisations sociales uniquement les bas salaires, on crée une trappe à bas salaire. Dans une économie ouverte, la TVA paraît un meilleur instrument fiscal. C’est le seul impôt auxquels sont soumis les produits que nous importons depuis la disparition des droits de douane. Le Danemark, en 1987, a supprimé les cotisations sociales et porté la TVA à 25 %, dans un grand consensus. Je ne dis pas qu’il faut aller à ce niveau, mais j’aimerais bien que les partenaires sociaux commencent à réfléchir à cette hypothèse.

AEF info : Ceci dit, par "ricochets budgétaires", la TVA est devenue une recette importante de la Sécurité sociale, sans que ce soit pourtant le résultat d’aucune décision politique assumée…

Jean Arthuis : Certes, mais c’est effectivement totalement illisible, tout comme l’est l’ensemble du projet de loi de financement de la Sécurité sociale, ainsi que la loi de finances. Le simple fait qu’il existe deux textes financiers ne facilite pas la compréhension des comptes publics. Or, l’urgence, c’est de permettre au citoyen de comprendre la situation des finances publiques et de se l’approprier. Ce qui suppose qu’on présente les comptes d’une manière claire et pédagogique.

Il n’existe pas actuellement de tableau récapitulant les recettes et les dépenses publiques par nature ! Et il faut tout de même se rappeler que le déficit public n’est pas calculé par le comptable public, mais par l’Insee. C’est quand même paradoxal ! La gestion publique a toujours été marquée par une culture d’opacité qui convient à tout le monde, chacun arrangeant ses petites affaires dans son coin. Cette période est finie !

AEF info : Dans ce contexte, quelle serait donc une bonne réforme de gouvernance des finances publiques ?

Jean Arthuis : Il faut arrêter de compliquer les choses en différenciant systématiquement le budget de l’État et celui de la sécurité sociale. Il faut également inclure dans le périmètre du PLFSS l’assurance chômage et les retraites complémentaires Agirc-Arrco. Certes, les partenaires sociaux gèrent, sauf qu’ils gèrent avec la garantie de l’État, qui leur permet d’emprunter massivement – l’assurance chômage va tout de même se retrouver avec 80 milliards de dettes à la fin de l’année 2021. Et quand vous écoutez les partenaires sociaux, aussi bien du côté employeurs que salariés, je ne vois pas venir les traits de la réforme.

 

"Le Parlement doit être davantage contrôleur. Le 'Printemps de l’évaluation' est une avancée prometteuse."

 

Enfin, le Parlement doit jouer pleinement son rôle. Chaque année, l’exécutif et les parlementaires passent un temps fou entre octobre et décembre à examiner les textes financiers. Or, ce pourrait être vu en deux ou trois jours, pas plus. La valeur ajoutée de ces débats est proche de zéro ! Des ministres qui passent leur temps dans des exercices purement formels. En revanche, le Parlement doit être davantage contrôleur. Le "Printemps de l’évaluation" est une avancée prometteuse. Avançons dans cette voie.

À cette fin, notre commission a préconisé qu’au lendemain d’une élection générale, les députés se réunissent en séminaire parlementaire pendant une semaine pour s’approprier les problématiques budgétaires en dehors de toute considération dogmatique. Dans la foulée, ils élaboreraient une loi pluriannuelle de finance publique couvrant les 5 années de législature. En parallèle, serait mise sur pied une autorité totalement indépendante – les magistrats de la Cour des comptes alternant aujourd’hui entre des fonctions exécutives et des fonctions d’auditeurs –, qui parle aux Français via des documents lisibles et compréhensibles consolidant les comptes de l’État et de la sécurité sociale. Celle-ci établirait également des projections à 10 ans ou 20 ans. Il est urgent de sortir de l’entre-soi.

AEF info : Des propositions de loi réformant le contenu, le calendrier et les conditions d’examen des lois budgétaires sont en cours d’examen au Parlement. Répondent-elles à vos attentes ?

Jean Arthuis : Ces textes vont dans le bon sens. Mais le Parlement doit vraiment se donner les moyens d’une expertise autonome par rapport à la Cour des comptes. Et faire preuve de détermination. Je le répète, l’efficacité de la dépense publique, ce n’est pas qu’une affaire de crédits, mais de gouvernance. Or la gouvernance publique multiplie les dysfonctionnements et affiche l’impuissance publique. Il s’agit vraiment de relégitimer la puissance publique, via une parole crédible. Une enquête récente menée auprès des fonctionnaires révèle que 80 % d’entre eux ont le sentiment d’agir dans l’absurde (lire sur AEF info).

AEF info : Vous avez évoqué le financement de la protection sociale. Quelles sont les autres réformes nécessaires à vos yeux en la matière ?

Jean Arthuis : Il s’agit sans surprise essentiellement des retraites – nous n’échapperons pas à un allongement de la durée de cotisation voire du report de l’âge légal de départ en retraite – et de l’assurance chômage, notamment à l’heure où nous faisons face à des pénuries de main-d’œuvre. La réforme actuelle va dans le bon sens, mais il faudra aller plus loin.

Globalement, en matière de financement et de fonctionnement de la protection sociale, toucher à ce qui a été mis en place par le Conseil national de la Résistance relève quasiment du sacrilège. Or ce modèle a été construit dans un monde complètement différent ; on peut continuer à maintenir indéfiniment un certain nombre d’institutions. En restant dans un tel anachronisme, on se met les pieds dans le béton. Chacun doit réfléchir à ce qu’il doit accepter de voir changer – partenaires sociaux, élus etc. – pour pérenniser notre modèle social et la cohésion nationale. Notre système est sur-administré et surcontrôlé, propageant un climat de méfiance dans l’administration publique. Il est urgent d’établir la confiance à tous les niveaux. Osons déconcentrer et décentraliser, donnons des marges de liberté aux acteurs territoriaux. Légiférons et réglementons a minima. L’innovation, l’expérimentation ont leur place dans la sphère publique.

AEF info : Quel bilan tirez-vous de la transformation de l’action publique menée par le gouvernement depuis 2017 ?

Jean Arthuis : La réforme de la haute fonction publique est lancée. Suppression de l’ENA, suppression des grands corps. Était-il normal d’installer sur des rails de carrière les cadres de l’administration ? Comment justifier que les élèves de l’ENA sortis dans la botte deviennent magistrats (Conseil d’État ou Cour des comptes) alors qu’ils avaient vocation à agir, à "mettre les mains dans le cambouis" ? Ne faut-il pas faciliter la mobilité entre les différentes fonctions publiques ? Je loue les impulsions données par le Premier ministre pour accélérer la déconcentration de la gestion budgétaire et des ressources humaines pour renforcer la capacité d’action de l’État dans les territoires.

 

"Nous devons accélérer le processus de digitalisation de l’administration et en tirer toutes les conséquences dans l’architecture institutionnelle."

 

De son côté, la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques pose des jalons décisifs. Mais les mentalités freinent le mouvement. Je note avec intérêt le recours à des recrutements contractuels. Plus globalement, nous devons accélérer le processus de digitalisation de l’administration et en tirer toutes les conséquences dans l’architecture institutionnelle et l’organisation des différents services publics. Au-delà de la sphère publique, une ample action de sensibilisation et d’information est à conduire auprès de nos concitoyens pour qu’elle fasse le meilleur usage possible de nos services publics.

Les statuts des fonctions publiques ne peuvent plus longtemps rester en l’état. Dans les établissements hospitaliers, le statut n’est plus compatible avec l’emploi chargé d’aseptiser les blocs opératoires. Les partenaires sociaux tardent à se saisir positivement de ces questions cruciales. Nous disposons de larges marges de progression dans la gouvernance des institutions publiques, notamment dans le secteur hospitalier et sanitaire. Les solutions ne se résument pas à des questions de moyens budgétaires. C’est en cela que la lisibilité des comptes publics doit servir la pédagogie des réformes.

AEF info : En matière de dépenses, le mouvement des gilets jaunes et la crise sanitaire ont conduit le gouvernement à abandonner son objectif de suppression de 50 000 postes au sein de l’État, le quinquennat se finissant sur un bilan stable en la matière. Il a toutefois maintenu le gel de la valeur du point d’indice. Que va impliquer cet héritage pour le prochain gouvernement ?

Jean Arthuis : Le mouvement des gilets jaunes est révélateur de l’état psychologique de notre société. L’excès de centralisme nous a sans doute déresponsabilisés. Et tous les corps intermédiaires, à l’image des partis politiques, peinent à traduire les transformations en cours et à concevoir qu’il faut cesser de tout demander à l’État. C’est dire l’importance de redonner du pouvoir responsable dans les territoires, de clarifier les compétences et de mettre un terme aux enchevêtrements ingérables.

Nous devons repenser notre architecture institutionnelle et dessiner la société vers laquelle nous souhaitons évoluer. Nous avons besoin de partager une vision et d’admettre qu’il n’y a pas de solution miracle. Les vraies réformes portent leurs fruits dans la durée. Les affichages immédiats sont factices et sans lendemain. Faisons notre principe de réalité et respectons nos valeurs républicaines.

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La commission sur "l’avenir des finances publiques" a remis ce 18 mars ses propositions au Premier ministre. Elle propose d’instituer une norme de dépense pluriannuelle en début de mandat, au travers de la loi de programmation des finances publiques, qui concernerait toutes les administrations publiques, dont la sécurité sociale. Et de faire de la LFSS "le lieu de discussion, de prévision et d’évaluation de la protection sociale". Ce texte intégrerait les dépenses sociales n’en relevant pas aujourd’hui (assurance chômage et régimes de retraite obligatoire) sans pour autant changer leur gouvernance, ainsi que les prestations sociales financées par l’État. Cet objectif serait décliné par risques, sans remettre en cause les dispositifs de pilotage existants (notamment l’Ondam). Des règles d’affectation "claires et stables" des recettes seraient fixées entre l’État et la sécurité sociale.

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Bénédicte Foucher, journaliste