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Home| Social / RH| Fonction publique| Dépêche n°657501

Une rentrée 2021 sous le signe de la poursuite de la crise sanitaire et des réformes pour les fonctionnaires

Comme en septembre 2020, c’est sur fond de poursuite de l’épidémie de Covid-19 et des réformes que se présente la rentrée 2021 pour les agents publics. Avec un élément supplémentaire de taille : l’approche de l’élection présidentielle d’avril 2022. Alors que le gouvernement en place s’emploiera à mettre ses réformes à l’actif de son bilan, certains partis d’opposition pourront difficilement, comme cela fut le cas lors des précédents scrutins, construire leur programme sur des objectifs ambitieux de suppressions de postes de fonctionnaires, acteurs de la lutte contre l’épidémie et garants du maintien des services publics. Pour l’heure, la crise sanitaire oblige le gouvernement à maintenir des mesures RH sans précédents pour les agents publics. Tout en poursuivant l’application de la loi Dussopt de 2019 avec au menu notamment, la réforme de la PSC et celle de la haute fonction publique.

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La ministre de la Transformation et de la Fonction publiques lors de sa première visioconférence de rentrée sur la gestion de la crise sanitaire, le 26 août 2021. © MTFP

C’est la dernière rentrée du quinquennat d’Emmanuel Macron. Et de loin l’une des plus difficiles. La menace récurrente d’une "rentrée sociale" a fait la place à la quatrième vague d’épidémie de Covid-19, et à la colère de certaines catégories de personnels se sont substituées incertitude, lassitude et épuisement. Si le gouvernement n’en poursuit pas moins ses réformes dans la fonction publique, à commencer par celles prévues par la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019, la crise sanitaire en a retardé certaines (comme celle de l’administration territoriale de l’État) voire suspendues d’autres, telle celle des retraites, particulièrement dénoncée par les agents publics.

C’est donc dans un climat particulier que le gouvernement va devoir finaliser les lourdes réformes de la protection sociale complémentaire et de la haute fonction publique qui lui serviront à préparer son bilan à l’approche de l’élection présidentielle d’avril 2022. L’agenda social du dernier quadrimestre de l’année, transmis aux organisations syndicales le 23 juillet, démarrera le 7 septembre avec un groupe de travail sur la PSC (lire sur AEF info).

Crise sanitaire

Passe sanitaire / obligation vaccinale

Comme en 2020, l’épidémie de Covid-19 a conduit le gouvernement à prendre des mesures sans précédent en matière de ressources humaines tant pour les salariés du secteur privé que pour les agents publics. Concernant ces derniers, la DGAFP a, à la suite de la loi du 5 août 2021 sur la gestion de la crise sanitaire (lire sur AEF info), mis à jour le 10 août sa "foire aux questions" pour y préciser les modalités de mise en œuvre du passe sanitaire et de l’obligation vaccinale. Elle a également adressé une circulaire aux secrétaires généraux et DRH des ministères qui rappelle les grands principes du dispositif et formule des "recommandations à l’égard des employeurs publics" pour son application (lire sur AEF info). La DGCL a fait de même pour les collectivités locales (lire sur AEF info).

Concernant le passe sanitaire, depuis le 30 août, et jusqu’au 15 novembre, les agents titulaires ou contractuels travaillant dans des lieux de culture, de loisirs, des salons ou séminaires devront ainsi disposer d’un passe sanitaire, hormis ceux faisant l’objet d’une contre-indication (les participants aux concours de la fonction publique en sont dispensés). L’obligation vaccinale concerne les personnels de santé et travaillant dans certains établissements et services de santé, sociaux et médico-sociaux, les agents au contact avec le public, ceux chargés de missions de contrôle (police, inspection du travail, services vétérinaires, répression des fraudes, douanes…) ou réalisant des "interventions d’urgence" ou des livraisons n’étant pas concernés. Si cette obligation est en vigueur depuis le 6 août, une période de transition est prévue jusqu’au 15 octobre pour les personnels non encore à jour.

Les agents refusant de se conformer au passe sanitaire ou à l’obligation vaccinale font l’objet d’une interdiction d’exercer. Ils doivent alors, en accord avec leur employeur, poser des jours de congé ou de RTT, à défaut de quoi ils sont suspendus et verront le versement de leur rémunération interrompu. Cette suspension prend fin dès lors que l’agent remplit les conditions requises et fournit les justificatifs nécessaires. D’une manière générale, les employeurs publics sont invités à privilégier le dialogue et la pédagogie, "la suspension devant intervenir en dernier ressort".

À noter enfin que l’article 17 de la loi du 5 août 2021 permet aux agents publics de bénéficier d’une ASA pour se faire vacciner. Cette ASA n’entraîne aucune diminution de la rémunération.

Agents vulnérables

La situation des agents vulnérables a été précisée par une circulaire du 10 novembre 2020 qui reprend et adapte à la fonction publique les dispositions du décret n° 2020-1365 du 10 novembre 2020 fixant la nouvelle liste des critères des personnes vulnérables au Covid-19. La DGAFP en a précisé les modalités d’application dans sa FAQ le 16 novembre (lire sur AEF info). Fin juillet, elle a transmis aux organisations syndicales un projet de nouvelle circulaire qui actualise les conditions d’identification et de prise en charge des agents publics vulnérables. Objectif : favoriser le retour des agents au travail en restreignant l’octroi d’ASA à partir du 15 septembre (lire sur AEF info). Mais certaines formulations posant problème (telle la notion d'"exposition à de fortes densités virales"), le texte, prévu pour la rentrée, est finalement retardé afin d’être retravaillé notamment avec le ministère du Travail (lire sur AEF info).

Jour de carence

La loi du 5 août 2021 prolonge la suspension du jour de carence pour les agents positifs au Covid-19. La loi proroge ainsi jusqu’au 31 décembre prochain la disposition figurant à l’article 11 de la loi du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire. Ce afin "que les agents publics et les salariés de régimes spéciaux en congés de maladie directement liés au Covid-19 soient incités à s’isoler, contribuant ainsi à casser les chaînes de contamination". Cette dérogation temporaire, votée fin 2020 dans le cadre du budget 2021, a déjà été prolongée plusieurs fois.

Télétravail

Amélie de Montchalin, la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques, prévoyait dans sa circulaire du 26 mai, conformément aux décisions du président de la République, un retour au régime de droit commun à partir du 1er septembre en matière de télétravail (avec application de l’accord-cadre signé unanimement le 17 juillet). Mais la quatrième vague de Covid-19 oblige le gouvernement à revoir ses plans. La possibilité de la mise en place d’une phase transitoire d’un mois, évoquée lors de la première visioconférence de rentrée sur la gestion de la crise avec les organisations syndicales, le 26 août (lire sur AEF info), a été confirmée par la mise à jour de la FAQ de la DGAFP, le 30 août (lire sur AEF info).

La ville de Paris a anticipé un tel assouplissement dès fin juillet, sa secrétaire générale indiquant dans une note à ses services souhaiter, "même sans nouvelle consigne de l’État à ce stade", "que le recours au télétravail reste le plus important possible dans les semaines à venir" (lire sur AEF info).

Poursuite de la mise en œuvre de la loi Fonction publique

La rentrée 2021 va également marquer la poursuite de la mise en œuvre de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Près de deux ans après sa publication, la grande majorité des textes d’application (plus d’une centaine) a été publiée. Les textes d’application attendus à la rentrée dernière (lire sur AEF info) – création des comités sociaux et nouvelle architecture des CAP (lire sur AEF info), indemnité de fin de contrat (lire sur AEF info) notamment –, sont parus, ainsi que les principales ordonnances – santé-famille (lire sur AEF info), négociation collective, protection sociale complémentaire (lire sur AEF info), réforme de l’encadrement supérieur de l’État (lire sur AEF info), renforcement de la formation de certains agents publics.

Réforme de la PSC

La négociation relative à la PSC (protection sociale complémentaire) sera longue et technique et se déclinera par versant, les échéances pour l’entrée vigueur de la réforme étant fixées à respectivement janvier 2024 pour l’État et janvier 2026 pour la territoriale (2025 pour le volet prévoyance) et l’hospitalière. La réforme prévoit notamment la participation des employeurs publics à la couverture santé de leurs agents à hauteur de 50 % et l'amélioration des garanties prévoyance. Cette négociation s’inscrit dans le nouveau cadre prévu par l’ordonnance du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique.

Après la signature de l’accord de méthode en mai (qui précise les modalités de la négociation et définit les publics cibles, les thèmes de la négociation, la composition de l’instance de négociation), la négociation proprement dite sur la réforme de la PSC a démarré le 23 juin pour la fonction publique de l’État, avec la définition de la méthode de travail et la présentation d’un calendrier prévisionnel (lire sur AEF info). Elle inaugurera la reprise de l’agenda social avec un groupe de travail le 7 septembre pour la fonction publique de l’État. En cas d’accord majoritaire, un décret en Conseil d’État définira le régime "cible" de participation des employeurs de l’État (qui doit fixer le cadre des futurs contrats de complémentaire santé et prévoyance, qui se substitueront à partir de 2024 aux actuels référencements).

Si l’accord de méthode de mai doit également servir de référence aux deux autres versants, ceux-ci démarreront le processus de négociation plus tard. En prévision, les employeurs territoriaux ont fait part de leurs propositions le 26 juillet dernier à Amélie de Montchalin (lire sur AEF info)

Réforme de la haute fonction publique

C’est la réforme phare et la plus médiatisée de la loi du 6 août. Prévus par son article 59, ses principes sont portés par l’ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 "portant réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État" (lire sur AEF info). Ce texte, crée notamment l’INSP, qui remplacera l’ENA à partir du 1er janvier 2022. Le 31 août, le directeur de l’ENA, Patrick Gérard, a quitté ses fonctions (lire sur AEF info). En attendant qu’un nouveau directeur soit nommé à l’issue de l’appel à candidatures lancé le 29 juillet, c’est le secrétaire général de l’école, Frédéric Guthmann, qui assure l’intérim jusqu’à fin novembre.

Outre l’INSP (qui assurera le pilotage d’un tronc commun de formation à 14 écoles de service public (1)), l’ordonnance crée une Diese (Délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État), qui a vocation à se substituer à la MCD (Mission cadres dirigeants), et réforme le recrutement et les parcours de carrière des hauts fonctionnaires, y compris ceux des juridictions administratives et financières. Sans que cela soit explicitement inscrit, il prépare l’extinction progressive des grands corps que sont ceux des inspections générales (celui des préfets, non concernés par l’ordonnance, sera aussi supprimé), ceux du Conseil d’État et de la Cour des comptes étant épargnés.

Toutes ces mesures, explicitées par le Premier ministre début juillet (lire sur AEF info), doivent être précisées par plusieurs décrets en Conseil d’État. Pour préparer ce chantier réglementaire, le gouvernement a lancé une série de consultations à plusieurs niveaux (lire sur AEF info) : auprès des cadres supérieurs de l’État ; groupes témoins installés par la ministre de la Fonction publique sur le développement des compétences, la construction des parcours de carrière et la gestion des viviers de talents ; groupes de travail animés par la DGAFP avec les DRH des ministères (notamment sur les statuts) ; et discussions à venir avec les organisations syndicales. De son côté, la mission Bassères, installée le 18 juin (photo) (lire sur AEF info) doit définir les contours de l’INSP et de la Dièse et rendre ses préconisations pour le 1er novembre au plus tard. Quant aux corps techniques de l’État, une mission spécifique aux corps techniques a été lancée ce jeudi (2) avec des conclusions attendues pour la fin de l’année (lire sur AEF info).

À cette réforme de fond s’ajoute la création cette année du dispositif "Talents du service public". Soixante-quatorze prépas Talents associant écoles du service public et universités, sélectionnées en avril après un appel à manifestation d’intérêts (lire sur AEF info), ouvrent leurs portent en cette rentrée (quatre autres verront le jour l’année prochaine). Amélie de Montchalin s’est rendue à l’IRA de Lille le 31 août pour signer la charte de collaboration avec l’IRA de Lille et accueillir la première promotion d’étudiants. Ces classes, ouvertes aux étudiants issus de milieu modeste ainsi qu’aux demandeurs d’emploi, remplacent les anciennes CPI. Elles préparent aux nouveaux concours Talents qui donnent accès à l’ENA, l’Inet, l’EHESP, l’ENSP et l’Enap mais aussi à de nombreux concours de catégorie A (voire B).

Pouvoir d’achat

Outre le rythme des réformes, un sujet récurrent depuis des années est le pouvoir d’achat. Les derniers rendez-vous salariaux annuels ont déçu les organisations syndicales, nombre de mesures ne relevant pas directement des rémunérations (action sociale, remboursement de frais de déplacement, forfait vélo…) ou correspondant à l’activation récurrente de dispositifs (Gipa), alors que les agents les moins bien rémunérés (bas de grille des catégories C), décrochent à nouveau du Smic à chaque revalorisation annuelle de ce dernier. Ce décrochage a d’ailleurs conduit le gouvernement à mettre en place une indemnité différentielle en 2020 (lire sur AEF info) puis à attribuer cette année des points d’indice aux agents concernés (lire sur AEF info).

Cette année, pour son dernier rendez-vous salarial avant la présidentielle de 2022, la ministre de la Fonction publique a décidé de donner des gages aux agents sans toutefois abandonner le gel de la valeur du point d’indice ni accepter d’ouvrir une négociation salariale en bonne et due forme (lire sur AEF info), comme réclamé par les organisations syndicales (lire sur AEF info). Tout d’abord, elle a "sorti" les mesures relatives à l’action sociale (bonification de la prestation chèques-vacances et revalorisation de l’AIP) de cette grand-messe, les annonçant en amont, fin juin, lors d’un CSFPE consacré à la PSC (lire sur AEF info).

Ensuite, elle a annoncé lors du rendez-vous salarial du 6 juillet (rebaptisé "conférence salariale") des "mesures d’urgence" pour 2022 "ciblées" sur les agents les moins rémunérés (lire sur AEF info) (photo) : revalorisation des débuts de carrière des agents de catégorie C ; attribution d’une bonification d’ancienneté d’un an pour tous les agents de catégorie C ; revalorisation et harmonisation des ratios promus-promouvables ; convergence indemnitaire entre les ministères et entre l’administration centrale et les services déconcentrés ; valorisation des maîtres d’apprentissage (allocation de 500 euros par an) ; transposition des mesures du Ségur de la santé concernant les corps paramédicaux de l’hospitalière (aides-soignants, infirmiers, personnels de rééducation…) aux corps homologues de la fonction publique de l’État et territoriale. Ces mesures feront l’objet d’un groupe de travail le 17 septembre, avant de passer en CSFPE le 7 octobre. Coût : 250 millions d’euros pour la seule fonction publique de l’État.

À plus long terme, un plan de lutte contre les inégalités salariales femmes-hommes est prévu avec des "mesures sectorielles nouvelles dans les filières féminisées et la création d’un "baromètre des inégalités salariales dans la fonction publique inspiré de l’index" qui existe dans le secteur privé. Le gouvernement compte également ouvrir un cycle de groupes de travail entre septembre 2021 et février 2022 "pour construire un diagnostic partagé sur l’attractivité des emplois de la fonction publique, les carrières, les contractuels, l’égalité professionnelle et la promotion interne". Les premiers groupes de travail se tiendront les 21 septembre, 22 octobre, 25 novembre et le 16 décembre.

Budget 2021

Comme chaque année, le gouvernement a dévoilé en juillet (période de transmission des lettres plafonds aux ministères) les grandes lignes de son prochain budget (lire sur AEF info). Budget dont les éléments ont été transmis au Parlement dans le cadre du débat d’orientation des finances publiques organisé ce 15 juillet 2021 à l’Assemblée nationale (lire sur AEF info). Ce projet de loi de Finances, marqué par la crise sanitaire et la présidentielle, qui sera présenté à la fin du mois, prévoit une stabilité des effectifs publics, dans la lignée du budget 2021 (lire sur AEF info).

Une première, après les 140 000 suppressions de postes du quinquennat de Nicolas Sarkozy et les 23 000 créations de celui de François Hollande, selon le ministre délégué des Comptes publics Olivier Dussopt, qui y voit "un gage de sérieux et de maîtrise des dépenses publiques". Cette stabilité sera le fruit de créations de postes dans les ministères prioritaires (Intérieur, Justice…) et de réductions d’effectifs, en particulier à Bercy, qui reste le principal contributeur aux efforts budgétaires. Pour mémoire, le gouvernement projetait en 2017 de supprimer sur le quinquennat 50 000 empois au sein de l’État (sur un total de 120 000). Objectif réduit à 15 000 en 2019 à la suite de la crise des gilets jaunes (lire sur AEF info) puis à 10 500 deux mois plus tard (lire sur AEF info).

Réforme de l’administration territoriale de l’État

Moins médiatisée que la réforme de la haute fonction publique car plus technique et moins symbolique, la réforme de l’organisation territoriale de l’État, quasi-permanente, se poursuit et n’a que peu été retardée par la crise sanitaire. Tout juste certaines échéances ont-elles été reportées de quelques mois telles celles de la création des SGCD, structures communes aux DDI et préfectures (au 1er janvier 2021 au lieu de juin 2020) et des Dreets (au 1er avril 2021 au lieu du 1er janvier).  

La rentrée 2021 marque une nouvelle étape avec les discussions sur la finalisation du nouveau "Psate", le projet stratégique de l’administration territoriale de l’État pour 2022-2025, présenté aux syndicats des DDI et préfectures le 1er septembre (lire sur AEF info). Outre la structuration de l’organisation locale, le projet vise à "faire aboutir les chantiers de convergence", notamment RH, et mettre en place "un mode de management plus transversal, plus collégial et plus intégré dans une logique de gestion de projet et de cohésion interministérielle qui soit fondée sur la confiance des cadres et des agents". Après sa validation en décembre, il sera soumis à l’avis des comités techniques des DDI et des préfectures en janvier 2022.

élection Présidentielle

La présidentielle 2022 s’annonce sans précédent. Outre la situation floue de plusieurs partis politiques et le manque de visibilité sur les potentiels grands candidats, la crise sanitaire est la grande invitée de la campagne. Non seulement elle sera l’un des thèmes principaux puisqu’elle affecte la conjoncture économique et sociale du pays mais en plus, elle devrait logiquement inciter les postulants à se montrer plus réservés que leurs prédécesseurs sur leurs éventuels objectifs de suppressions de postes de fonctionnaires, ceux-là mêmes qui ont lutté en première ligne contre l’épidémie et assuré le maintien des services publics au plus fort de la crise.

Alors que la campagne 2017 avait été l’occasion d’une surenchère entre candidats en la matière, notamment de la part du candidat LR François Fillon (qui promettait la suppression de 500 000 postes), Les Républicains préconisent dans leurs propositions sur l'"efficacité de l’action publique", présentées en mars dernier (lire sur AEF info), un redressement des finances publiques et une modernisation de la fonction publique (en introduisant de la souplesse entre privé et public) mais éludent pour le moment la question des postes. Pour l’heure, seule la candidate déclarée Valérie Pécresse (Libres !, ex-LR) a récemment annoncé qu’il y aurait "des suppressions de postes de fonctionnaire dans [son] projet", sans toutefois donner de chiffre (lire sur AEF info).

(1) l’INSP, l’Ensta, l’Ensae, AgroParisTech, Mines ParisTech, les Ponts ParisTech, l’Inet, l’EHESP, l’EN3S, l’ENSP, l’Enap, l’ENM, l’EOGN, l’ENSV-FVi (école interne de VetAgro Sup).

(2) mission confiée à Vincent Berger, conseiller maître à la Cour des comptes et ancien président de l’Université Paris-Diderot ; Marion Guillou, ancienne PDG de l’Inra ; et l’IGF Frédéric Lavenir.

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