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Daniel Béhar : les régions "ne se sont pas saisies de la compétence planification"

Dans l’ouvrage "Faire région, faire France. Quand la région planifie", qu’il a coécrit, le géographe Daniel Béhar revient sur la manière dont les nouvelles grandes régions se sont saisies de la compétence planification "au sens que lui a donné la loi Notre". "Au travers de l’exercice de planification avec, notamment, la préparation des Sraddet, les exécutifs régionaux ont cherché à construire un récit politique sans nécessairement coller au diagnostic 'objectif' de leurs territoires", estime-t-il auprès d’AEF info le 29 juin 2021. Un choix qu’il explique notamment par l’organisation trop rigide des compétences entre collectivités que ne règle pas le projet de loi 3DS, en cours d'examen au Sénat. "Une loi de circonstance – post-Gilets jaunes – et d’ajustements techniques après la loi Notre", qui minimise un dispositif intéressant, selon lui : les conférences territoriales de l’action publique.

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Daniel Béhar, géographe et professeur à l'Ecole d'urbanisme de Paris. Droits réservés - DR - Elie Séchan-UPEM 2019

AEF info : Après les élections régionales des 20 et 27 juin derniers, marquées par un fort taux d’abstention, comment expliquez-vous la désaffection des Français pour les régions ?

Daniel Behar : On peut en effet parler de désaffection mais celle-ci touche toutes les élections, y compris les municipales, car les collectivités territoriales ne suscitent pas l’intérêt des citoyens, du fait de l’hyper-technicisation de leurs compétences qui lissent et homogénéisent leurs bilans. Tous les exécutifs régionaux ont bien géré les TER ou les lycées. Par contrecoup, les candidats ont cherché à se démarquer en faisant campagne sur des thèmes hors de leurs compétences (les masques, les vaccins, la sécurité…). Ce qui a encore eu tendance à "dépolitiser" encore davantage ces élections et à empêcher tout débat politique.

AEF info : Dans l’ouvrage "Faire région, faire France. Quand la région planifie" que vous avez coécrit (1), vous dressez un bilan de la façon dont les régions se sont saisies de la compétence planification. Quel est-il ?

Daniel Behar : Elles ne se sont pas saisies de cette compétence au sens que lui a donné la loi Notre et qui avait tant fait débat au Parlement autour de la valeur prescriptive de cette planification. Elles ont préféré, pour la plupart, travailler sur ce que nous appelons dans notre ouvrage le "faire région" plutôt que le "faire France" : au travers de l’exercice de planification avec, notamment, la préparation des Sraddet, les exécutifs régionaux ont cherché à construire un récit politique sans nécessairement coller au diagnostic "objectif" de leurs territoires.

Comment expliquer – si ce n’est en termes de choix politiques – que l’Occitanie ait privilégié une posture de rééquilibrage territorial en dehors des espaces métropolitains toulousain et languedocien alors que la région Paca a fait le choix inverse ? Ou que la Région Grand Est – faute d’identité territoriale – parie sur un changement de modèle, sur la transition écologique, pour légitimer l’action régionale et fédérer autour d’elle ?

AEF info : Qu’est-ce qui explique ce choix ?

Daniel Behar : La fusion et la création des grandes régions expliquent notamment ce choix mais ce phénomène était déjà présent avant. Les régions restent des collectivités jeunes, créées il y a quarante ans, et qui ne s’inscrivent pas dans une identité, hormis la Bretagne et l’Alsace. Elles sont encore à la recherche de leur légitimité.

AEF info : La deuxième génération de Sraddet pourrait-elle corriger cet écueil ?

Daniel Behar : Si une nouvelle génération est lancée, elle va amplifier ce qui est déjà en gestation avec la première génération, c’est-à-dire la mise en avant d’objectifs chiffrés (comme avec la planification des Trente Glorieuses), mais cette fois pour planifier la rareté du foncier, des énergies, bref de toutes les ressources. Un exercice compliqué politiquement et techniquement : il ne s’agit plus de négocier la file d’attente pour la distribution des infrastructures ou des équipements mais de gérer les compensations et les contreparties entre territoires pour rendre acceptable cette économie de la ressource.

Mais nous évoquons déjà une deuxième génération de Sraddet alors que, pour l’heure, le besoin est à la mise en œuvre de la première génération. Cette évolution des documents va se faire naturellement dans la vie de cette première génération : un Sraddet ne dure pas cinq ou six ans, le temps d’un mandat, il va plus loin.

AEF info : Pourquoi les régions sont-elles prisonnières de ce dilemme entre "faire région" et "faire France" ?

Daniel Behar : Elles participent de deux logiques : elles sont à la fois le haut du mille-feuille territorial et une circonscription de mise en œuvre des politiques de l’État (les fameuses "régions de programme" originelles des années 50). Elles sont prises en étau entre les collectivités et l’État et elles ne peuvent trancher entre ces deux modèles. La France n’est pas un État fédéral et une collectivité ne peut pas exercer une tutelle sur une autre collectivité. Les régions n’ont donc pas la capacité d'organiser l’action des collectivités de niveau inférieur alors que l’État le leur demande, notamment via la cascade des règles et des documents de planification.

Sur le zéro artificialisation nette des sols, par exemple, le projet de loi Climat et résilience prévoit de fixer des objectifs via le Sraddet, à répartir localement. L’État est schizophrène : il demande aux régions de mettre en œuvre des objectifs, ce que lui-même n’assure pas, sans leur en donner les moyens.

AEF info : Ceci pose la question de la répartition des compétences entre collectivités…

Daniel Béhar : La fusion des régions a généré de fait un rapprochement entre les régions et les départements, par exemple sur le transport scolaire dont les régions ont finalement été chargées, alors que nombre d’entre elles ont redélégué cette compétence aux départements.

Aujourd’hui, il n’y a plus de place pour un nouveau big bang territorial mais il faut prendre acte de l’épuisement de la spécialisation des compétences et laisser les collectivités s’organiser entre elles, d’un côté au sein du bloc local (communes et EPCI) et de l’autre à l’intérieur du bloc intermédiaire (départements et régions). C’est cela la véritable différenciation. Cela peut se mettre en place de façon très pragmatique, au travers d’accords locaux comme auraient pu le faire les conférences territoriales de l’action publique si elles n’avaient pas été contrecarrées par la rigidité du cadre imposé par la loi Notre.

Au nom de la bonne allocation de l’argent public et au prétexte d’éviter les doublons, l’État a organisé sur le papier un "jardin à la française", un taylorisme territorial totalement inadapté à la complexité contemporaine et qui a produit la dépolitisation de l’action locale dont on parlait précédemment. Il devrait s’inspirer du privé : dans les entreprises, il existe des doublons et le management en mode projet tend même à les favoriser pour assurer la réactivité et l’innovation des entreprises et des organisations.

AEF info : Le projet de loi 3DS, actuellement en débat au Sénat et qui vise notamment à organiser les délégations de compétences, ne va-t-il pas faciliter cela ?

Daniel Behar : Ce n’est qu’une loi de circonstance – post-Gilets jaunes – et d’ajustements techniques après la loi Notre. Elle n’intervient qu’à la marge avec, par exemple, un petit article antidote sur les conférences territoriales de l’action publique. Un dispositif très intéressant mais qui, digéré par l’institution, en sort complètement minimisé.

Par ailleurs, le projet de loi prétend relancer la contractualisation entre l’État et les collectivités alors qu'avec la multiplication catégorielle (Action cœur de ville, Petites Villes de demain…) et sectorielle (Territoires d’industrie…) des programmes mis en œuvre par l’ANCT, l’État local n’a plus rien à négocier. Tout est déjà distribué.

(1) "Faire région, faire France. Quand la région planifie", de Daniel Béhar, Sacha Czertok et Xavier Desjardins, coll. Au fil du débat, éditions Berger Levrault, mars 2021, 225 p., 29 €.

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Anaëlle Penche, journaliste