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Renforcer l’atténuation, engager l’adaptation : les deux messages clés du rapport annuel du Haut Conseil pour le climat

Pour la troisième édition de son rapport annuel, publié mercredi 30 juin après avoir été remis à Matignon deux jours plus tôt, le Haut Conseil pour le climat recommande à l’exécutif de renforcer l’atténuation des émissions de gaz à effet de serre, dont le rythme devra quasiment doubler d’ici à 2024. Pour la première fois, il se penche également sur l’adaptation au changement climatique, vers laquelle le pays doit "s’engager" en mettant au point une stratégie nationale dédiée, tandis que les deux tiers de la population sont "déjà fortement ou très fortement" exposés au risque climatique.

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Le rapport du Haut Conseil pour le climat a été remis à Matignon le 28 juin 2021 Compte Twitter de Barbara Pompili

Après avoir appelé l'exécutif à plus de cohérence puis à "reprendre le cap" de la neutralité carbone, le Haut Conseil pour le climat publie ce mercredi 30 juin son troisième rapport annuel, dans lequel il l'invite à renforcer l'atténuation des émissions de gaz à effet de serre et, surtout, à engager l'adaptation du pays au changement climatique.

doubler le rythme de réduction des émissions

Comme il l’est inscrit dans son mandat, l’instance indépendante fait le point sur l’évolution des émissions de gaz à effet de serre du pays. En 2019, le rythme de réduction s’est accentué, pour atteindre 1,9 %, ce qui correspond à la baisse attendue par la SNBC et s’avère donc "positif". Cette performance est néanmoins "à nuancer" puisque le plafond du second budget carbone (2019-2023) a été relevé après le dépassement du premier budget 2015-2018, "ce qui en amoindrit l’ambition en la reportant au troisième budget carbone" (lire sur AEF info).

En 2020, la réduction devrait atteindre jusqu’à 9 %, mais liée à la pandémie et non à la mise en place de réformes et de politiques publiques structurelles. Aussi, prévient le HCC, ce rythme de réduction doit encore "pratiquement doubler" pour atteindre 3 % dès 2021 et les 3,3 % attendus sur la période du troisième budget carbone 2024-2028.

Secteurs par secteurs, "des progrès ont été réalisés dont certains d’ordre structurel", note la présidente du Haut Conseil pour le climat Corinne Le Quéré, qui évoque notamment les bâtiments, l’industrie et la transformation d’énergie. Mais même si la baisse s’accentue dans ces secteurs, elle doit encore être accélérée.

Transports et agriculture à la marge

Aucun progrès en revanche n’est à noter dans le secteur des transports, premier secteur émetteur en France (31 %), qui a vu ses émissions stagner avant 2020 du fait "de la croissance de la demande en transports et de l’absence de report modal, en particulier au bénéfice du rail", explique Corinne Le Quéré. Cependant, un fléchissement de la tendance pourrait se faire jour en 2020, année marquée par l’entrée en vigueur de nouvelles normes d’émissions européennes pour les véhicules neufs, lesquelles ont porté la part des véhicules électrifiés à 11 % (contre 3 % en 2019).

Autre secteur à la traîne, celui de l’agriculture, dont les émissions ne diminuent "que lentement" — l’action en ce domaine étant "portée par une faible ambition". À noter qu’en analysant le cas de la France avec ses voisins européens, le HCC note qu’aucun pays n’avance de manière significative dans ces deux "secteurs cruciaux" que sont les transports et l’agriculture. L’instance leur consacrera ses deux prochains rapports, dans le but d' "informer la discussion sur la SNBC 3 dont les travaux sont au début de la réflexion", souligne Corinne Le Quéré.

Tendances par régions

 

Ce rapport étudie pour la première fois les tendances d’émissions de gaz à effet de serre par régions. "La plupart" ont vu leurs émissions diminuer entre 2011-2014 et 2015-2018, notamment en Île-de-France (–2,6%), Centre-Val de Loire (–1,7 %) et Auvergne Rhône-Alpes (–1,2 %). À l’inverse, elles ont augmenté en Normandie, portées notamment par l’industrie. En règle générale, les émissions des transports y sont "globalement à la hausse", excepté en Île-de-France, et celles des bâtiments "globalement à la baisse", en particulier en région Centre-Val de Loire. Mais les "succès" sectoriels régionaux restent à étudier afin de pouvoir les répliquer à l’échelle nationale. Le HCC note également que onze des treize régions de la métropole ont mis à jour un plan de développement durable (Sraddet), "une avancée qui doit encore progresser" afin de converger avec les stratégies (SNBC, PPE) et les calendriers nationaux.

Ne pas se reposer sur les mécanismes de marché

Face à la relève de l’objectif européen de réduction nette des émissions de gaz à effet d’au moins 55 % entre 1990 et 2030, la France doit également se préparer à relever son ambition. Elle pourrait notamment réduire ses émissions non plus de 40 % entre 1990 et 2030, mais de 43 % à 50 % sur la période (lire sur AEF info). Pour la présidente du Haut Conseil pour le climat, "un rehaussement éventuel de l’objectif 2030 pour la France devra être suivi d’un ajustement immédiat des efforts et des calendriers, en particulier dans les secteurs des transports et de l’agriculture".

Elle ajoute que les mécanismes de marché de type marché EU ETS, "ne seront pas en soi suffisants, notamment car ils mettront plusieurs années à produire leurs effets". Y recourir ne dispense donc pas de "renforcer les politiques publiques nationales". Le HCC se prononce toutefois sur la réforme du marché EU ETS, jugeant "souhaitable d’anticiper l’impact sur les inégalités d’une extension du marché du carbone aux secteurs des bâtiments et de la mobilité" comme l’envisage la Commission, de "mettre fin aux quotas gratuits et d’établir un prix plancher". Soulignant que le signal-prix "doit être renforcé sans attendre la mise en œuvre de la réforme" du marché carbone.

Enfin, le HCC souligne que la présidence française du Conseil de l’Union européenne au premier semestre 2022 représente une "opportunité de renforcer les instruments européens afin de faciliter les investissements bas carbone en particulier". Ses membres estiment notamment que pour accélérer la transition, il conviendra de "dégager les investissements publics de décarbonation des contraintes budgétaires européennes".

L'exécutif et l'objectif –55%

 

Évoquant devant la presse la remise du rapport du HCC à Jean Castex, Matignon a convenu que le nouvel objectif –55% obligerait à relever l’ambition française. Mais le niveau précis dépendra du paquet "Fit for 55" que la Commission dévoilera le 14 juillet prochain, notamment du durcissement des normes sur les véhicules neufs et de la réforme de l’ETS. Cette publication lui permettra d'engager un travail "structurant" jusqu'à l'automne afin de "chiffrer les impacts de ce paquet sur l’objectif français", puis de "travailler à des actions complémentaires".

À noter que ce rapport est publié une semaine après celui de la commission d’économistes Blanchard-Tirole — dont Emmanuel Macron espère qu’il deviendra "un cœur de doctrine de l’Europe" (lire sur AEF info) — plaidant notamment pour un élargissement du marché EU ETS aux secteurs des transports et bâtiments afin de ne plus recourir aux taxes carbone nationales (lire sur AEF info). À ce sujet, Matignon dit ne pas souhaiter cette extension "en première analyse". Car "passer par le marché ETS toucherait tout le monde de la même manière, sans que cela s’accompagne de mesures d’accompagnement". À cela les services du Premier ministre préfèrent des mécanismes "plus ciblés et adaptés".


Pilotage et suivi

Outre l’évolution des émissions de gaz à effet de serre, le rapport passe au crible le pilotage et le suivi des politiques publiques. Pilotage et suivi qui "restent partiels, malgré des efforts récents" et qui font dire au HCC que "l’ensemble du processus d’évaluation ne permet pas encore de bien piloter la trajectoire" de réduction des émissions. Ainsi, l’élaboration en cours des plans d’action climat par plusieurs ministères représente "une avancée positive à souligner", explique Corinne Le Quéré, bien que seuls trois plans aient été publiés à ce stade sur les dix demandés (1).

Dans le rapport, le HCC note que ces premiers documents "contribuent à une réflexion sur la déclinaison de la SNBC à l’échelle des ministères et à une appropriation des enjeux d’atténuation et d’adaptation", mais qu’ils "ne permettent pas d’évaluer si les efforts vont effectivement permettre d’atteindre les objectifs climatiques actuels et en cours de négociation avec l’Union européenne". Aussi, l’instance appelle à la publication "dès que possible" des feuilles de route des ministères restantes et à la mise en place d’un "suivi interministériel régulier".

L’évaluation des lois au regard du climat a également "peu évolué" ces derniers mois — seule l’évaluation des lois de finances ayant été enrichie par l’approche du "budget vert" (lire sur AEF info). Les études d’impact demeurent "insuffisantes" et les grandes lois du quinquennat n’ont toujours pas bénéficié de l’évaluation prévue un an après leur entrée en vigueur. Matignon indique cependant que l’évaluation de la loi d’orientation des mobilités paraîtra "dans les tout prochains jours", faisant de ce texte le premier à être évalué au regard du climat. Dans sa réponse au HCC en février dernier, Matignon annonçait la publication de cette première évaluation pour le premier trimestre 2021 et soulignait que pour les évaluations des lois Elan et Egalim, effectuées respectivement par les ministères du Logement et de l’Agriculture et de l’Alimentation, ce travail n’avait "pas démarré" (lire sur AEF info).

Par ailleurs, et comme le HCC l’avait indiqué en février dernier (lire sur AEF info), l’étude d’impact du projet de loi climat et résilience a constitué une avancée qui ne permet cependant pas de "juger de l’impact global de la loi". Le HCC renouvelle donc sa demande de "mise à jour de l’étude d’impact de ce texte en fin de phase parlementaire", afin de "mieux guider la rédaction des décrets d’application", note Corinne Le Quéré.

des politiques publiques trop peu alignées sur la SNBC

Un bon point est cependant attribué au suivi du plan de relance, qui démontre "un effort de transparence notable", même s’il doit encore "mieux prendre en compte les enjeux de la transition bas carbone". En effet, seul un tiers des mesures du volet climat de ce plan "bénéficie d’un suivi et plusieurs mesures liées aux transports et à l’agriculture y échappent".

Aussi, toujours en matière de gouvernance, "trop de politiques publiques" restent "trop peu alignées" sur les orientations sectorielles de la stratégie nationale bas carbone. Sur 22 analysées :

  • une seule orientation voit ses objectifs "probablement atteints" (orientation B3 "accroître les niveaux de performance énergie et carbone sur les bâtiments neufs dans les futures réglementations environnementales");
  • douze "correspondent à des politiques qui ne sont que partiellement alignées, avec des incertitudes non négligeables sur leur réalisation";
  • six ne sont pas mises en œuvre;
  • trois n’ont pu être évaluées.

Au vu de cette analyse, les politiques publiques actuelles "ne permettent pas de garantir" l’atteinte des objectifs fixés à horizon 2030 et de la SNBC, souligne Corinne Le Quéré. Une analyse également démontrée tant par le cabinet de conseil BCG (lire sur AEF info) que par Carbone 4 (lire sur AEF info).

Manque de perspectives

Dans ce contexte, le Haut Conseil note que "les mesures en place et les calendriers de décarbonation actuels orientent insuffisamment les investissements faute de perspectives suffisamment claires et stables à moyen et long terme". Il émet donc plusieurs recommandations, dont celle de rapprocher "les horizons temporels des mesures contraignantes" afin d’engager plus clairement les secteurs émissifs sur la trajectoire de la SNBC" et cite plusieurs exemples :

  • avancer à 2030 la date d’arrêt de vente des véhicules thermiques (comme au Royaume-Uni);
  •  
  • faire s’appliquer plus rapidement les malus sur le poids des véhicules à des catégories de véhicules significatives (le malus poids tel que voté dans la loi de finances 2021 ne concerne que 2 % des ventes de voitures);

  • annoncer la sortie des énergies fossiles pour le chauffage des bâtiments et lever les exemptions de taxes sur le fioul, notamment à usage agricole.

L’élaboration en cours de plans d’actions par ministères, de stratégies de décarbonation des filières et de plans de développement durable des collectivités territoriales "doivent" également s’aligner sur les objectifs de la SNBC et "être complétés en établissant les budgets nécessaires à leur réalisation et en y affectant des ressources".

D’ailleurs, les aides et investissements inscrits au sein du plan de relance et qui s’avèrent indispensables à la transition bas carbone (rénovation des bâtiments, développement des transports en commun, développement de l’hydrogène décarboné, etc.) doivent être pérennisés afin de "rassurer les investisseurs", "créer de nouvelles filières et de nouveaux emplois" (lire sur AEF info). Pourtant, le HCC note déjà que "de premiers redéploiements de crédits ont été réalisés au détriment du volet écologie de France Relance, et ce malgré les promesses gouvernementales de sanctuarisation des dépenses favorables à l’écologie".

stratégie nationale d’adaptation

La nouveauté de ce rapport réside enfin dans l’appel du Haut Conseil pour le climat à ce que le pays s’engage dans l’adaptation au changement climatique. Appel lancé tandis que "les impacts d’un climat qui change se font déjà sentir et vont s’accentuer, même si les objectifs de l’accord de Paris sont atteints" et que les deux tiers de la population du pays sont "déjà fortement ou très fortement" exposés au risque climatique.

Le réchauffement va en effet se traduire par "la dégradation en quantité et qualité des ressources en eau et en biodiversité, il va affecter les biens et infrastructures et peser sur la stabilité financière avec la perte de valeur de certains actifs", décrit Corinne Le Quéré. Et les nouvelles conditions climatiques, qui "sortent des plages de variabilité naturelle", ont déjà des impacts croissants qui touchent les conditions de vie et de travail, la santé, le niveau de vie et le bien-être, poursuit-elle.

L’adaptation vise précisément à limiter ces impacts négatifs et devra être complémentaire des actions d’atténuation, la présidente du HCC insistant sur le fait qu’il est impossible de "continuer à émettre des gaz à effet de serre en pensant qu’il sera possible de s’adapter à n’importe quel niveau de changement climatique".

Ainsi, le HCC appelle la France à ne plus être réactive mais proactive et directive dans sa réponse à l’adaptation, en adoptant une stratégie nationale se démarquant de l’actuel Pnacc 2 (dont l’imprécision a déjà été soulignée par l’Iddri) pour mieux s’aligner sur le modèle de la stratégie nationale bas carbone. La nouvelle stratégie devant être "dotée de jalons temporels, d’objectifs précis, de priorités sectorielles et d’indicateurs chiffrés permettant de mesurer l’efficacité et l’efficience des politiques publiques", précise Magali Reghezza-Zitt, géographe spécialiste de l’environnement et des catastrophes naturelles et membre du Haut Conseil pour le climat.

Plusieurs secteurs sont notamment identifiés dans le rapport, tels que l’assurance-risque, le tourisme, l’agriculture, l’eau ou encore les sols et les forêts. Ces dernières n’ont capté que les trois quarts du carbone anticipé sur la période 2015-2019, alerte Jean-François Soussana, ingénieur agronome et membre du HCC, et ce, en raison de pressions croissantes sur ces milieux et du dépérissement de certains arbres victimes de sécheresse.

En réponse, Matignon assure qu’en matière d’adaptation la France dispose "déjà de beaucoup de briques sur la table — qu’il s’agisse des mesures sur le trait de côté dans le projet de loi climat et résilience, les mesures relatives à la crise du gel, ou encore le plan chaleur" mais le concède : il est "nécessaire d’y mettre un peu plus de rigueur". De même, l’entourage de Barbara Pompili au ministère de la Transition écologique dit avoir "prévu de mettre à jour le plan national d’adaptation en parallèle des travaux sur la SNBC". Mise à jour qui "permettra d’assurer une parfaite cohérence" ente les mesures d'adaptation et d'atténuation. L’objectif du ministère étant, par exemple, de "renforcer le rôle des forêts et des sols en puits de carbone" en "privilégiant les essences qui pourront s’adapter à +2 °C".

La population "en attente" d’adaptation

 

Les Françaises et les Français sont en attente d’adaptation, selon les données de l’Ademe analysées par le HCC. "Après une année de pandémie, note Corinne Le Quéré, 28 % des personnes interrogées placent la dégradation de l’environnement parmi leurs deux principaux sujets de préoccupation et plus de 80 % pensent que leur territoire sera obligé de prendre des mesures importantes dans les décennies à venir pour s’adapter aux nouvelles conditions climatiques. Ils sont par ailleurs plus de 90 % à déclarer avoir déjà subi les "conséquences de désordres climatiques sur leur lieu d’habitation". Le HCC ajoute que sur ce sujet, la prise de conscience des agriculteurs a progressé et que l’âge "joue aussi en faveur de la perception de la nécessité de l’adaptation" — les moins de 30 ans se montrant "plus sensibles aux enjeux climatiques que leurs aînés". Le fait d’être en situation de responsabilité se traduit également par une conscience accrue des nécessités de l’adaptation. Ainsi, 89 % des dirigeants d’entreprise de plus de 50 salariés en 2018 (contre 82 % pour la population globale) et 97 % des élus locaux en 2019 (contre 84 % de la population française), se disaient convaincus que leur territoire devra prendre des mesures importantes pour s’adapter.

(1) Ont été publiés les plans des ministères de la Transition écologique, de l’Économie, des Finances et de la Relance et de l'Agriculture et de l'Alimentation. Sont toujours attendus : ceux des ministères de la Cohésion des territoires, des Affaires étrangères, de la Santé et des solidarités, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, de l’Éducation nationale, de la Mer et de l'Outre-mer.

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Émilie Legendre, journaliste