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Formation continue, remplacements, souffrance au travail… les difficultés à surmonter pour l'Éducation nationale (rapport)

Le budget 2020 de l’Éducation nationale a légèrement été sous-exécuté, selon le rapport de la députée Catherine Osson (LREM, Nord) élaboré dans le cadre du "printemps de l’évaluation des politiques publiques". Cela résulte notamment de la crise sanitaire qui a entraîné des économies pour le MEN. L’élue regrette par ailleurs que les crédits de la formation continue soient "régulièrement sous-consommés", pointe les difficultés autour des postes vacants et des remplacements et recommande une revalorisation des médecins scolaires. Elle analyse également la situation des "personnels en difficulté".

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Catherine Osson, députée du Nord (LREM) et rapporteure spéciale de la mission Enseignement scolaire de règlement du budget 2020 Droits réservés - DR - Wikipedia

Alors que le budget 2022 de l’Éducation nationale est en préparation, qui comportera notamment une enveloppe pour revaloriser les personnels (lire sur AEF info), la députée Catherine Osson (LREM, Nord) a rendu, en juin 2021, son rapport de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 pour la mission Enseignement scolaire, au nom de la commission des finances de l’Assemblée nationale. Ce travail s’inscrit dans le cadre du "printemps de l’évaluation des politiques publiques", dispositif de contrôle de l’application des textes de lois budgétaires votés.

L’élue qualifie tout d’abord de "satisfaisante" l’exécution des crédits de la mission par rapport à la prévision initiale. En effet, l’écart avec la LFI 2020 est inférieur à 0,2 % en autorisations d’engagement avec une sous-consommation de 131,6 M€, et à 0,1 % en crédits de paiement, avec une sous-consommation de 45,9 M€.

En outre, si le plafond d’emplois exécuté a reculé en 2019 de 10 505 ETPT, celui de 2020 a augmenté de 2 963 ETP. Une sur-exécution qui, selon Catherine Osson, "s’explique essentiellement par des autorisations complémentaires de recrutement pour remplacer les enseignants vulnérables [en raison de l’épidémie de Covid-19] et assurer l’ouverture de toutes les classes, notamment en milieu rural".

Des économies et des surcoûts en raison de la crise

Malgré ces hausses du nombre d’emplois, le budget a donc été sous-exécuté par rapport à la LFI. Les raisons, selon le rapport :

  • "les effets de la crise sur les modalités d’organisation des examens et concours ;
  • la gestion des promotions plus tardives ;
  • des économies générées sur les retenues pour grève en début d’année 2020 (estimées à 97 M€) ;
  • des économies importantes, engendrées par la crise sanitaire, sur les indemnités de jury et sur les frais de déplacement en raison de l’annulation des épreuves d’admission".

Aussi, la crise a engendré une diminution des HSE, pour une économie d’environ 46 M€ pour le MEN. Lors de son audition par la commission des finances, le 3 juin (lire sur AEF info), Jean-Michel Blanquer a assuré que ces moyens économisés avaient été réutilisés, notamment pour l’accompagnement personnalisé, et qu’il en sera de même en 2021 si de telles économies devaient se représenter.

Mais, dans le même temps, des surcoûts sont apparus, qui "portent essentiellement sur l’acquisition de matériels prophylactiques et de désinfection et sur l’équipement informatique". Et la députée de préciser que "ces dépenses non anticipées ont généré des restes à payer pour un montant de 17,1 M€ qui devront être couverts en 2021".

La Cour des comptes avait, dans un rapport, indiqué que si la crise sanitaire avait entraîné des surcoûts et des économies, au total, ses effets avaient été "limités" (lire sur AEF info).

L’élue demande des moyens pour la formation continue et la médecine scolaire

Au-delà de l’analyse globale du budget, Catherine Osson s’est arrêtée sur plusieurs points. Les crédits de la formation continue, remarque-t-elle, sont ainsi "régulièrement sous-consommés". Pour 2020, ils représentent 56,5 M€, alors qu’ils étaient de 71 M€ en 2019, qui plus est déjà alors "sous-consommés". Et l’élue de recommander de :

  • "mettre l’accent sur la formation continue des enseignants ;
  • intégrer dans la formation continue un volet lié aux risques psychosociaux ;
  • porter une réflexion sur les moyens à mettre en œuvre pour élargir le panel des formations ouvertes aux enseignants et encourager plus fortement ceux-ci à se former tout au long de leur carrière."

Autre domaine pointé par Catherine Osson : la médecine scolaire, sujet qui avait longuement été abordé lors des débats parlementaires pour le PLF 2021 (lire sur AEF info). Alors que "le manque de médecins scolaires est patent", rappelle-t-elle, elle explique "partager l’avis de la Cour des comptes qui estime qu’un effort de revalorisation des médecins, dont le coût budgétaire serait modeste (3 M€), doit impérativement s’accompagner d’une réorganisation de la médecine scolaire" (lire sur AEF info).

Elle recommande ainsi de "poursuivre les travaux en cours concernant la médecine scolaire afin de mettre en œuvre une réforme d’ensemble en 2022" et de "renforcer le service de médecine de prévention dans chaque académie".

Davantage de postes vacants à la rentrée 2020 que prévu

Catherine Osson pointe également les difficultés, au sein de l’Éducation nationale, liées aux vacances de postes et aux remplacements. Elle note que les indicateurs "Postes non pourvus à la rentrée scolaire" et "Durée moyenne de vacances de postes" présentent "des résultats moins bons qu’attendus".

Dans le premier degré, 1 831 postes étaient vacants à la rentrée dernière, alors que moins de 1 000 étaient attendus ; dans le second degré, 2 238 étaient vacants pour une prévision inférieure à 2 100. En outre, "la durée moyenne de vacances dans le second degré était de 22,5 jours pour une cible inférieure à 18". Le ministère justifie l’allongement de la durée des vacances par "des difficultés de recrutement de contractuels lors des trois premières semaines de la rentrée 2020 en raison du contexte sanitaire".

Les chiffres sont également moins bons qu’en 2019 et que les objectifs de 2020 pour les remplacements. Le ministère le justifie par "l’effet conjugué des grèves de décembre 2019 et de la situation sanitaire liée au coronavirus", notamment dans le premier degré. Si, poursuit le ministère, "la continuité pédagogique a été assurée", "les potentiels de remplacement ont eux-mêmes été affectés d’absences limitant ainsi les ressources pour couvrir les remplacements". Et de reconnaître que "la tension sur le remplacement se poursuit en 2020-2021" (lire sur AEF info ici et ).

Des difficultés spécifiques au métier enseignant

Par ailleurs, et comme elle l’avait indiqué à AEF info au moment de se lancer dans ce rapport (lire sur AEF info), Catherine Osson s’est penchée sur "la gestion des personnels en difficulté de l’enseignement scolaire". Elle établit un état des lieux des particularités du métier qui peuvent le rendre difficile aux personnels :

  • "La nécessité d’avoir un haut niveau de compétences et de le maintenir : la pratique quotidienne met souvent à l’épreuve les compétences et requiert une remise à niveau régulière". Face à cela, "la formation continue apparaît essentielle" ;
  • "la porosité des frontières entre activités personnelles et professionnelles" ;
  • "la tension générée par l’enchaînement rapide des réformes" ;
  • "une hiérarchie à la fois proche et lointaine : proche quand il s’agit, pour la direction de l’établissement, de mettre en œuvre l’organisation pédagogique et les réformes, plus lointaine lorsqu’il s’agit de régler des situations complexes, conflictuelles, d’où un sentiment d’abandon parfois ressenti" ;
  • "une profession particulièrement exposée au regard extérieur" ;
  • "un risque d’isolement" et un métier "solitaire par certains aspects" ;
  • "un manque d’équipements individuels et collectifs" ;
  • des difficultés "à la gestion de classe".

La députée cite en outre une étude de la Depp expliquant que "les enseignants sont plus exposés à certains facteurs de RPS que les cadres", même si, a contrario, "certains facteurs de RPS sont moins marqués chez les enseignants". "Au final, cette étude conclut que "les facteurs d’exposition des enseignants aux RPS ne sont pas les mêmes que ceux observés pour les cadres, sans pour autant être plus nombreux".

Par ailleurs, la rapporteure souligne que les syndicats alertent sur l’augmentation de la souffrance au travail, comme le montre notamment le baromètre de l’Unsa (lire sur AEF info).

Une gestion de ces difficultés par le ministère difficile à cerner

Catherine Osson souligne en outre que la DGRH ne dispose pas d’éléments chiffrés sur les personnels en difficulté et que "les auditions de la DAF et de la DGRH montrent qu’il n’y a pas de gestion particulière des personnels en difficulté en tant que tels".

Aussi, rapporte-t-elle, la DAF indique "que la question de la gestion des personnels en difficulté de l’enseignement scolaire n’a jamais véritablement été abordée sous l’angle budgétaire". Et Catherine Osson de reconnaître que "les crédits budgétaires consacrés à la prévention et à la prise en charge sont difficiles à identifier et ne rendent pas compte des moyens réellement alloués à ces deux activités".

Mais le ministère met en avant des réformes qui participent, selon lui, à l’amélioration de la situation professionnelle des personnels, telle que la "nouvelle gestion des ressources humaines de proximité" ou celle de "la formation continue qui fait désormais l’objet d’un schéma directeur". En outre, le ministère accentue notamment les partenariats avec la MGEN (lire sur AEF info ici et ).

Les autres recommandations du rapport


  • "Maintenir les efforts de revalorisation du métier d’enseignant notamment en termes de rémunération" ;
  • accélérer la transformation des emplois d’AESH en CDI et ouvrir l’agenda social pour donner des perspectives ;
  • poursuivre le soutien financier aux établissements de l’enseignement technique agricole en difficultés ;
  • poursuivre le développement de la GRH de proximité ;
  • instituer un 4e rendez-vous de carrière pour tous les enseignants à 50 ans et un 5e entre 55 et 60 ans pour les enseignants du secondaire ;
  • soutenir les efforts du Cned ;
  • renforcer les différents partenariats avec la MGEN et l’Autonome de Solidarité Laïque (ASL) ;
  • accroître le nombre de centres de réadaptation afin de couvrir plus d’académies et satisfaire les besoins.
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