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Home| Social / RH| Politiques de l’emploi| Dépêche n°653719

Réforme de l’assurance chômage : bataille féroce entre le gouvernement et les syndicats devant le Conseil d’État

Durant plus de trois heures, jeudi 10 juin 2021, les avocats des syndicats ayant déposé un recours, les représentants du ministère du Travail et la juge des référés, Anne Egerszegi, ont échangé arguments et contre-arguments sur le bien-fondé de la réforme d’assurance chômage, telle que prévue dans le décret du 30 mars dernier. L’administration devant encore fournir des précisions à la conseillère d’État, l’examen du dossier n’est pas clos et la décision de référé suspension n’interviendra au plus tôt qu’en fin de semaine prochaine.

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Salle du contentieux du Conseil d'État. Conseil d''État

L’audience publique sur les six recours en référé suspension contre le décret n°2021-346 du 30 mars 2021 relatif à l’assurance chômage dont certaines dispositions doivent entrer en vigueur le 1er juillet prochain s’est tenue au Conseil d’État jeudi 10 juin 2021. Pendant plus de trois heures, dans la salle du contentieux du Palais royal, les avocats représentant la CFDT, la CFE-CGC, la CGT, la Fédération Nationale des Guides Interprètes et Conférenciers, FO et l’Unsa (1) ont fait face aux représentants du ministère du Travail, de l’Emploi et de l’Insertion, devant la juge des référés en charge de l’affaire, Anne Egerszegi.

caractère urgent des recours

Logiquement, les débats se sont d’abord concentrés sur le caractère urgent des recours qui conditionne la démarche en référé suspension. Du côté du gouvernement, on défend l’idée qu’il n’y a pas lieu de passer en référé et que la future décision au fond sera suffisante. D’abord, le directeur des affaires juridiques des ministères sociaux, Charles Touboul, explique qu’il est prévu plusieurs phases d’entrée en vigueur : l’application effective de la modulation des cotisations liée au bonus-malus sectoriel pour lutter contre les abus de contrats courts est attendue pour le 1er septembre 2022 ; les nouvelles conditions d’éligibilité et de dégressivité dès que la condition de retour à meilleure fortune sera réunie ; et la réforme du SJR (salaire journalier de référence) servant de base au calcul des allocations "au 1er juillet, mais avec des effets au plus tôt pour la fin du mois de juillet". De plus, "à la suite des alertes bienvenues" sur la situation des personnes ayant connu des périodes de rémunération inhabituelles, le ministère du Travail "a proposé un correctif qui a fait l’objet d’un décret publié au Journal officiel", rappelle-t-il, assurant que "les termes du débat sont naturellement renouvelés par ce décret" (lire sur AEF info).

"Il n’est pas concevable que la décision de fond soit rendue avant la fin de l’été", pronostique de son côté l’avocat, Thomas Haas représentant FO. Or, "dès le 1er juillet, les gens seront plongés dans une précarité accrue" avec la réforme du SJR, ajoute-t-il. "Si le décret se met en œuvre le 1er juillet et si, dans un an, la décision au fond l’annule, on annulera pour l’avenir. Du coup, les sommes [liées à la baisse du SJR] seront définitivement perdues pour les demandeurs d’emploi", soutient aussi Jean-Jacques Gatineau, représentant la CFE-CGC. Et le conseil de la CGT et de la FNGIC, Antoine Lyon-Caen, de s’appuyer sur les chiffrages réalisés par l’Unédic pour rappeler que "41 % des entrants seront affectés par les nouvelles règles" et que ce seront "les plus précaires" des demandeurs d’emploi.

de l’obsolescence du document de cadrage

Le document de cadrage censé être adressé par Matignon aux partenaires sociaux en amont d’une négociation a fait l’objet de longs échanges entre les parties prenantes. En premier lieu, se pose la question de la validité du document effectivement transmis en septembre 2018, compte tenu du contexte économique actuel. "Quand le document a été produit, nous étions dans une phase de croissance [économique] et de baisse du chômage ; c’est tout l’inverse aujourd’hui", constate Olivier Coudray, représentant la CFDT. "Les moyens mis en œuvre dans le décret ne sont pas appréciables à l’aune de ce document de cadrage, le gouvernement aurait dû remettre les compteurs à zéro", abonde Jean-Jacques Gatineau (CFE-CGC).

Sur cette question de légalité externe consistant à déterminer si le gouvernement avait l’obligation de produire un nouveau document d’orientation, Charles Touboul explique qu' "il y a deux voies pour fixer les règles d’assurance chômage : le droit commun avec la négociation et le document d’orientation et le décret de carence si cela ne fonctionne pas". "Si le changement de circonstance avait rendu intenables les objectifs fixés dans le document [de septembre 2018], le gouvernement ne se serait pas engagé dans les réformes", ajoute le représentant du ministère. À la question de la juge des référés pour savoir si "rendre la main aux partenaires sociaux n’était envisageable que dans le cas où les objectifs du document n’étaient plus atteignables", il répond par l’affirmative.

lutte contre la permittence par le SJR

Le document d’orientation est aussi abordé sous l’angle de la légalité interne du décret, la question étant de savoir si les mesures du décret répondent aux objectifs fixés initialement. "La question de savoir s’il est pertinent d’essayer de traiter la permittence par le SJR a été abordée dans le cadre du précédent contentieux [débouchant sur la décision du 25 novembre dernier]", estime Charles Touboul. "Le Conseil d’État n’a rien entériné, il a juste pris acte", nuance Antoine Lyon-Caen (CGT). "Malgré les modifications apportées, considérer que la réforme du SJR est de nature à satisfaire les objectifs recherchés est un débat qui n’est pas derrière nous", confirme Cédric Uzan-Sarano, l’avocat représentant l’Unsa. Et ceci d’autant plus que "le découplage est injuste parce que tous les sacrifices sont portés par les précaires, alors que le bonus-malus [applicable à certaines entreprises] est reporté d’un an", ajoute-t-il.

"Est-ce que le moyen choisi a quelque chance d’atteindre l’objectif de lutte contre la permittence ? La réponse est non", considère Antoine Lyon-Caen (CGT), ajoutant que "c’est une mythologie de penser que les salariés ont le choix" de leur parcours professionnel. "L’administration fantasme sur la capacité des employeurs à fournir des contrats longs dans la période. Et il existe un deuxième fantasme qui consiste à dire que les salariés ont le choix. La Dares a montré que cela n’existait pas", explique Olivier Coudray (CFDT), faisant référence aux récents travaux publiés par les services statistiques du ministère du Travail (lire sur AEF info).

"découplage" entre le SJR et la bonus-malus

"Si les entreprises ne jouent pas le jeu, le découplage [entre les entrées en vigueur du SJR et du bonus-malus sectoriel] fait peser tous les efforts sur les demandeurs d’emploi", réagit la juge des référés. Le représentant du ministère répond qu’il n’y a pas de découplage, puisque pour mettre en œuvre le bonus-malus, il faut passer par une phase d’observation des pratiques des entreprises et que celle-ci commence aussi au 1er juillet. Au-delà de ce point de calendrier, "il faut que les entreprises proposent des contrats qui permettent de sortir de cette situation d’alternance [entre activité et chômage]", poursuit la conseillère d’État, Anne Egerszegi.

Le directeur des affaires juridiques des ministères sociaux rappelle que "le gouvernement a mis des moyens historiques pour aider les entreprises et faire en sorte que le chômage soit contenu". Et au-delà, c’est aussi "l’esprit de la réforme" "que les salariés, ayant moins d’intérêt à aller vers [des contrats courts], exercent collectivement une pression sur les recruteurs pour faire en sorte que des emplois durables soient proposés". "En effet, le gouvernement encourage les salariés précaires à la grève générale pour obtenir un CDI…", ironise un peu plus tard Michel Beaugas, de FO, via Twitter. "Les termes du débat sont considérablement renouvelés. On ne peut considérer que la lutte contre la permittence constitue un motif d’intérêt général que si le contexte économique est porteur et permet effectivement aux demandeurs d’emploi de sortir de la permittence", analyse pour sa part la juge des référés.

secteurs structurellement utilisateurs de contrats courts

Avec sa casquette de défenseur des syndicats des guides conférenciers, Antoine Lyon-Caen rappelle que "le secteur du tourisme ne retrouvera son niveau d’avant crise qu’autour de 2024". "Vous êtes obligés de tenir compte de ces difficultés avant de proposer des adaptations des règles d’assurance chômage", ajoute-t-il, à l’endroit du représentant du ministère. Ce dernier est aussi interrogé par la juge des référés sur les "secteurs structurellement construits sur les contrats courts". "Certains comme les guides conférenciers seront pénalisés par le SJR sans pouvoir rien faire", avance-t-elle.

En réponse, Marianne Cotis, sous-directrice des mutations économiques et de la sécurisation de l’emploi à la DGEFP, indique qu’il n’y a "pas une part structurelle si forte que cela". Reprenant l’exemple régulièrement mis en avant par l’exécutif lors de l’élaboration de la réforme en 2019, elle évoque le secteur des traiteurs dans lequel cohabitent des entreprises qui ont recours à beaucoup de contrats courts et d’autres qui privilégient des contrats plus durables. "Une entreprise peut changer son modèle d’affaires. Il n’y a pas de fatalité au recours aux contrats courts", estime-t-elle. La juge des référés demande finalement à l’administration de lui communiquer des éléments complémentaires sur les effets de la réforme sur ces secteurs, notamment sur les guides conférenciers.

inégalités de traitement lié au SJR

Bien évidemment, le sujet qui fait l’objet d’une unanimité syndicale contre lui est celui des potentielles inégalités de traitement liées au nouveau mode de calcul du SJR. Un front commun assez logique puisqu’il s’agit du principal point que le Conseil d’État avait censuré dans sa décision de novembre dernier, à la suite des recours déposés à l’époque par la CFE-CGC, la CGT, FO et Solidaires contre le décret de juillet 2019. En pratique, le juge administratif n’avait pas remis en cause la philosophie même de la réforme, mais avait considéré que ses effets occasionnaient "une différence de traitement manifestement disproportionnée au regard du motif d’intérêt général poursuivi par la réforme". "La mise en place du plafond [pour les jours d’inactivité pris en compte] réduit l’ampleur des écarts", répond Charles Touboul. Sans surprise, sur la base des chiffrages demandés par les uns et les autres, les organisations syndicales ne partagent pas ce point de vue. "On ne peut dire que le correctif permet de passer sous le niveau de disproportion manifeste", résume ainsi Cédric Uzan-Sarano (Unsa).

Si les effets directs de la réforme du SJR demeurent centraux dans ces nouveaux recours, les effets indirects n’ont pas été oubliés. "On ne peut séparer le SJR des autres mécanismes", souligne Antoine Lyon-Caen (CGT et FNGIC), craignant que "la mécanique [ait] échappé aux mécaniciens" de la réforme. Compte tenu de la publication du décret rectificatif, la question des effets de la réforme sur les périodes de rémunérations inhabituelles telles que les congés maternité, les longs arrêts maladie ou l’activité partielle a juste été mentionnée. Seul l’avocat représentant l’Unsa pointe le caractère "potentiellement illégal" de l’option retenue par l’État avec la reconstitution d’un salaire fictif (lire sur AEF info). De même, les effets de la réforme sur le différé ICCP (Indemnité compensatrice de congés payés) (lire sur AEF info) ou la constitution de droits à la retraite, s’ils font bien partie des griefs relevés, ont été rapidement survolés.

interrogations sur l’avenir de l’activité réduite

En revanche, les discussions se sont prolongées sur les effets de la baisse du SJR sur les conditions de cumul d’un salaire et d’une indemnité. Avec un plafond d’autorisation de cumul qui baissera mécaniquement, les conditions d’accès à l’activité réduite seront moindres à compter du 1er juillet (lire sur AEF info). Les organisations syndicales – la CGT en tête — ont documenté les différences de traitement que l’on peut observer notamment en fonction du moment dans le mois où une activité est reprise. Indiquant avoir "essayé de comprendre les écarts", la juge des référés a demandé aux représentants du ministère de préciser la part des écarts constatés qui est due à la réforme du SJR. En grande difficulté pour répondre, ils s’engagent à transmettre très prochainement une note sur le sujet.

Plus largement, Anne Egerszegi s’interroge ouvertement sur la pertinence de remettre en cause l’activité réduite : "N’y a-t-il pas un caractère irréconciliable entre deux objectifs poursuivis ?" D’un côté, il y a l’objectif de "lutte contre la permittence que le gouvernement souhaite atteindre avec la nouvelle formule de calcul du SJR". Et de l’autre, il y a une baisse annoncée de "l’activité réduite qui permet de faciliter le retour à l’emploi des demandeurs d’emploi". "Comment on concilie cela et aviez-vous en tête cet effet indirect du SJR sur l’activité réduite ?", demande-t-elle aux représentants du ministère. Marianne Cotis de la DGEFP répond que cela n’a pas été découvert a posteriori. "L’activité réduite présente des risques d’enfermement dans la précarité, selon la littérature économique", rappelle-t-elle, évoquant le rapport de Pierre Cahuc et de Corinne Prost réalisé en 2015 pour le CAE (lire sur AEF info). "Dans certains cas, l’activité réduite est un tremplin et dans d’autres, c’est un enfermement. Le gouvernement n’a pas vocation à enfermer les gens dans la précarité", poursuit-elle, tentant d’expliquer par ailleurs que les dispositifs de solidarité tels que la prime d’activité peuvent venir suppléer.

articulation avec la solidarité

"L’Unédic a produit un document sur l’articulation entre l’ARE et la prime d’activité, réagit Denis Gravouil de la CGT, présent lors de l’audience publique. Cela montre qu’il existe effectivement une forme de compensation à la baisse de l’activité réduite, mais pas pour les plus précaires." La juge des référés demande aussi à récupérer ce document pour se faire une idée plus précise sur le sujet.

Est-ce que la réforme du SJR est contraire au code du travail en ce qu’elle prend en compte des périodes d’inactivité pour calculer l’indemnisation ? Est-ce que cela ne contrevient pas aux principes fondamentaux de revenu de remplacement ? N’y a-t-il pas une forme de discrimination indirecte à l’égard des femmes particulièrement concernées par les contrats courts ? Ou encore les dispositions sur la dégressivité ou le bonus-malus n’occasionneraient-elles pas des ruptures d’égalité ? Figurant dans les recours, ces questions ont seulement été mentionnées durant l’audience.

une décision au mieux fin de semaine prochaine

Au final, les investigations de la juge des référés ne sont pas closes puisque des informations complémentaires doivent encore lui être transmises. À la question de savoir de quel délai elle dispose pour fournir ces compléments, l’administration se voit répondre par Anne Egerszegi qu’on est déjà le 10 juin et que "si une suspension éventuelle du décret est envisagée, il faut laisser le temps au gouvernement de prendre un autre décret pour prolonger les règles actuelles…" Au final, le ministère doit transmettre ses précisions pour mardi 15 juin, les syndicats auront un ou deux jours pour répondre et la décision en référé suspension pourrait être communiquée en fin de semaine prochaine.

(1) Sont associées au recours porté par la CGT : l'Union syndicale Solidaires et la FSU. Sont associés au recours porté par la FNGIC: le syndicat professionnel des guides interprètes conférenciers, l'association des guides conférenciers des villes et pays d'art et d'histoire et le syndicat national des guides conférenciers.

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Jérôme Lepeytre, journaliste