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À l’heure des bilans prudentiels, la "taxe Covid" sur les complémentaires santé apparaît-elle finalement justifiée ?

Quelle est l’ampleur réelle des économies réalisées par les complémentaires santé en 2020 du fait de la baisse de soins ? Et, en fonction de la réalité de cette baisse, la "taxe Covid", adoptée en LFSS 2021, paraît-elle bien paramétrée ? Avec le recul que permet désormais la publication des bilans comptables définitifs pour 2020, AEF info revient donc sur ces questions toujours d’actualité, sur lesquelles la DSS et l’ACPR se sont encore récemment penchées. En analysant un échantillon significatif de rapports financiers d’opérateurs, s’impose au final une tendance générale : non seulement les Ocam ont d’ores et déjà absorbé l’ensemble des coûts de cette taxe, mais celle-ci ne semble pas en outre les empêcher de réaliser dans certains cas de substantielles économies. Au-delà du pur constat technique, le débat plus général sur la pertinence de la "taxe covid" reste cependant ouvert.

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En 2020, quel est le montant final des économies réalisées par les assureurs santé du fait de la baisse des soins ? © stevepb / pixabay

La contribution exceptionnelle des organismes complémentaires "aux dépenses liées à la gestion de l’épidémie de Covid 19" - plus couramment appelée "taxe Covid" - était-elle justifiée ? Le sujet a largement été débattu durant l’année 2020 entre spécialistes de la protection sociale, de même qu’entre parlementaires, à l’occasion de l’examen des articles 3 et 10 du PLFSS 2021, qui avaient acté cette nouvelle contribution.

Pour rappel, d’un côté les pouvoirs publics arguaient de la pertinence de cette contribution/"taxe" en soulignant que les organismes complémentaires, non seulement avaient bénéficié d’une baisse de la consommation de soins durant le premier confinement, mais également avaient réduit leurs remboursements du fait de certaines prises en charge exceptionnelles de l’AMO (sur les téléconsultations par exemple). En conséquence, le rôle de la nouvelle "contribution" visait à compenser en partie les frais avancés par l’assurance maladie - tout en jouant, sur un registre plus "moral", sur l’idée qu’aucun assureur ne devait tirer profit de la crise sanitaire. De l’autre côté, sans renier l’idée même d’une contribution, la plupart des représentants des complémentaires santé ont souligné durant toute l’année 2020 les nombreuses incertitudes qui pesaient quant à la réalité des économies escomptées, pointant ainsi les nombreuses questions encore en suspens quant aux bilans économiques définitifs pour les complémentaires, une fois la crise achevée.

Désormais, avec le recul permis par le temps, et avec la récente présentation de nouvelles estimations quant à l’évolution des dépenses de santé sur 2020, la question mérite donc d’être à nouveau examinée. Cette contribution a-t-elle finalement bien été ajustée par les pouvoirs publics, ou mériterait-elle d’être révisée - comme l’autorise d’ailleurs la LFSS 2021 ?

un bilan macro encore à établir

Au niveau de l’analyse macroéconomique, malgré le recul désormais acquis sur l’exercice 2020, le discours des autorités publiques - autorités par ailleurs peu disertes sur cette sensible question - ne semble pas encore complètement stabilisé. À quelques jours d’intervalle, l’ACPR et la direction de la sécurité sociale (DSS) ont ainsi récemment présenté deux visions sensiblement différentes sur cette même question.

L’ACPR en premier lieu, dans son rapport annuel publié le 28 mai dernier, constate que le phénomène de renonciation aux soins a finalement été assez limité sur l’ensemble de l’année 2020, avec une baisse de seulement 1,3 % des prestations versées par les assureurs santé (lire sur AEF info). Rapportée aux 30,3 Md€ de prestations versées en 2019 (1), cette baisse de 1,3 % devrait ainsi correspondre à une "économie" d’environ 390 M€. Sachant que, en année classique, les Ocam connaissent normalement une croissance structurelle de leurs dépenses - à l’instar de l’AMO - aux alentours souvent de 2 %, on peut éventuellement rajouter à ces 390 M€ une "non-dépense évitée", d’au moins 600 M€ par rapport aux prévisions escomptables si la crise sanitaire n’avait pas bouleversé les équilibres. Même en cumulant ces deux économies, le gain potentiel tournerait alors autour du milliard d’euros - ce qui semblerait attester d’une relative pertinence de la taxe telle qu’elle a initialement été conçue par les pouvoirs publics.

Cependant, en s’appuyant cette fois-ci sur les données transmises par l’AMO, le directeur de la sécurité sociale semble toutefois procéder à un autre calcul (lire sur AEF info). Lors d’une audition devant les députés de la commission des affaires sociales, le 31 mai dernier, Franck Von Lennep a ainsi estimé que les économies réalisées par les organismes complémentaires étaient probablement supérieures aux projections initiales et s’approchaient potentiellement des 2,5 Md€ de gains - une analyse qui pourrait potentiellement servir à justifier une révision à la hausse de la seconde tranche de la taxe Covid.

Quelles leçons tirer des rapports SFCR ?

Faute d’avoir obtenu la méthodologie précise employée par chaque administration, AEF info vous propose sa propre estimation du bilan 2020 des assureurs santé en partant cette fois-ci d’une démarche micro, réalisée à partir de l’analyse des rapports financiers publiés par les plus importants organismes complémentaires (voir méthodologie ci-dessous). Depuis ces dernières années, une rupture en termes de transparence de l’information s’est en effet opérée sur le champ spécifique des assureurs (notamment santé), avec l’obligation de publier sur internet un rapport comptable résumant les principaux résultats de l’exercice écoulé (2).

L’analyse de ces rapports, qui contiennent les comptes définitifs des assureurs pour l’exercice 2020, permet ainsi de mesurer de manière plus ou moins directe l’impact qu’a eu la crise sanitaire sur les comptes des complémentaires santé - que ce soit en termes de cotisations acquises ou bien de hausse/baisse des remboursements. Avec le recul, ces rapports peuvent aider à mieux comprendre dans quelle mesure les assureurs santé ont plus ou moins bénéficié des différents évènements liés à l’année 2020.

Méthodologie

Pour déterminer si les comptes des complémentaires santé font ou non ressortir un gain sensible lié à la baisse de la consommation de soins, il faut donc se plonger dans les SFCR produits annuellement par chaque organisme ou groupe assurantiel, et comparer ces résultats avec les années antérieures. La première difficulté dans la lecture de ces rapports réside toutefois dans la très grande variété des contenus et présentations, qui diffèrent notamment en fonction du statut des acteurs et du type de produits commercialisés (IARD, produits d’épargne, assurance santé, etc.).

Pour parvenir à isoler les résultats ayant trait spécifiquement à l’activité d’Ocam (tout en permettant une comparaison pertinente entre différents rapports et différents types d’acteurs), il faut en réalité non pas tant se pencher sur ces rapports que sur leurs annexes codifiées. La fiche annexe S.05.01.02 donne ainsi une répartition des primes, sinistres et dépenses diverses par grande ligne d’activité. La catégorie "assurance des frais médicaux" (colonne C00010), identique pour la plupart des rapports, permet ensuite de comparer les primes et les charges de sinistres spécifiques à cette activité. La seconde difficulté réside ensuite dans le fait que cette classification codifiée ne permet pas d’isoler précisément ce qui, dans ces charges de sinistres, relève des prestations (remboursements) reversées et ce qui relève des provisions bloquées par l’assureur. Théoriquement, une baisse des prestations sur un exercice annuel peut ainsi être masquée par une hausse en parallèle des provisions bloquées. L’identification précise d’un ratio prestations/cotisations (P/C) est donc difficile à obtenir à l’échelle d’un assureur. À défaut, l’analyse de l’évolution des charges de sinistres permet toutefois de renseigner de manière indirecte sur une baisse probable ou non des prestations.

En partant de ces indicateurs, nous avons ensuite comparé les résultats obtenus par 15 grands Ocam - en sélectionnant ces organismes en fonction du classement 2020 des assureurs santé réalisé par le magazine Argus de l’assurance. Les organismes assurantiels ont théoriquement jusqu’à 20 semaines après la clôture de leurs comptes pour publier leur SFCR. Nous avons donc pu comparer l’ensemble de ces rapports - à l’exception notable de celui du groupe Pro BTP, qui ne semble pas avoir respecté ce délai réglementaire - et mesurer l’évolution des primes santé acquises et des charges de sinistres entre 2019 et 2020.

Avant même de rentrer dans l’analyse détaillée des comptes, une première remarque plus générale s’impose. Depuis les débats parlementaires sur les articles 3 et 10 du PLFSS 2021, l’administration a en effet acté un certain nombre de décisions techniques qui prennent une importance significative dans le cas présent. Ainsi, par un règlement publié au JO du 31 décembre 2020, l’Autorité des normes comptables a-t-elle définitivement acté deux points importants : d’une part, l’ANC a acté le fait que la "taxe covid" devrait être reportée dans les bilans financiers des Ocam au titre des provisions (intégrées dans la catégorie charge de sinistres). D’autre part, les pouvoirs publics ont imposé aux assureurs de reporter dès l’exercice comptable 2020 l’ensemble des coûts liés à cette contribution exceptionnelle - c’est-à-dire à la fois la première tranche de prélèvement à hauteur de 2,6 % des cotisations, mais également celle prévue par l’article 10 de la LFSS, devant correspondre à 1,3 % des cotisations acquises en 2021. Autrement dit, la "taxe covid", censée être étalée sur deux années pour faciliter son poids par les assureurs, a en réalité d’ores et déjà été complètement absorbée dans les comptes des Ocam.

Ce choix d’absorber dès 2020 l’ensemble des coûts de cette taxe a également une autre conséquence : rapporté à l’exercice 2020, il est assez probable que le poids réel de cette contribution n’équivaut non pas à 2,6 % des cotisations mais à au moins 3,9 % des cotisations 2020 (3). Dans le même temps, le contexte d’incertitudes sur les soins a dû inciter les actuaires à renforcer le reste des provisions. En toute logique, si les prestations santé reversées en 2020 avaient été assez stables (voire en progression), la ligne comptable "charge de sinistres" pour la catégorie frais médicaux aurait donc dû sensiblement se dégrader sur l’exercice 2020. Or, ce n’est pas vraiment ce qui ressort des données comptables des SFCR, comme le démontre le graphique suivant :

Ce premier graphique démontre que, dans une majorité de cas, malgré l’absorption dans les provisions des deux tranches de contribution exceptionnelle, la plupart des charges de sinistres des complémentaires santé sont soit relativement stables, soit même en baisse. Ce premier tableau ne tient pas compte toutefois de la corrélation entre primes acquises et prestations reversées. Un certain nombre de critiques émises en 2020 concernant la taxe Covid, émanant notamment du CTIP, portaient ainsi sur le fait que les pouvoirs publics n’avaient pas tenu compte du risque de baisse des cotisations, du fait des difficultés rencontrées notamment par les entreprises adhérentes. Or, si le chiffre d’affaires diminue, avec la perte éventuelle de contrats, il semble logique dans ce cas que les prestations diminuent également. Pour tenir compte de ce point, faute de connaissance précise du ratio P/C (voir méthodologie), nous avons donc établi un ratio Charges de sinistres sur primes acquises (Ch/C), afin de tenir compte de ce lien et mesurer si l’évolution des deux dimensions suit une trajectoire relativement similaire (4).

À l’instar du ratio P/C, plus ce ratio Ch/C tend vers 100, plus les charges de sinistres – comportant donc les provisions et les prestations - représentent une part croissante des cotisations. Une fois encore, en supposant un montant de prestations similaires à 2019, et en intégrant une hausse des provisions sur l’exercice 2020, ce ratio Ch/C devrait logiquement croître chez le plupart des assureurs. Or ce n’est pas le cas :

De même que dans le premier tableau, on observe que, pour la plupart des Ocam, malgré l’absorption des deux tranches de la taxe Covid, l’importance des charges de sinistre diminue proportionnellement par rapport aux cotisations acquises - et ce parfois de manière assez conséquente. Le ratio Ch/C moyen pour les frais médicaux, à l’échelle de cet échantillon, passe ainsi de 79,3 % en 2019 à 77,4 % en 2020.

Cette nouvelle observation amène à deux conclusions : primo, qu’il est très probable que les prestations/remboursements santé sont bien en diminution, sans que ce phénomène soit lié à une perte d’activité. S’il est difficile de retrouver la trace directe de cette baisse des prestations dans les rapports de certains opérateurs - comme Allianz vie par exemple, qui ne détaille que très peu ses résultats en santé — cette baisse est toutefois avérée et facilement isolable chez certaines mutuelles dont la santé représente l’activité dominante, à l’instar d’Harmonie (lire sur AEF info) ou de la MGEN (lire sur AEF info). Il est possible de déduire que cette baisse, facilement vérifiable dans les rapports des opérateurs mutualistes, se retrouve de manière plus ou moins semblable chez la plupart des opérateurs rencontrant une baisse de ce ratio Ch/C.

Secundo, la stabilité voire la baisse du ratio Ch/C atteste par ailleurs de la bonne dynamique des cotisations acquises en 2020, qui ne semblent pas avoir vraiment souffert d’une forte baisse sur 2020, contrairement aux craintes exprimées notamment par le CTIP concernant le versement des cotisations dues par les entreprises (lire sur AEF info) (5). Ce second enseignement est en lien aussi avec le très faible nombre de défaillances d’entreprises sur 2020, du fait principalement de la stratégie gouvernementale de soutien aux entreprises, "quoi qu’il en coûte".

conclusions : une taxe sous-évaluée ?

En conclusion, on constate donc que, malgré l’absorption des deux tranches de la "taxe covid" dans l’exercice 2020, les charges de sinistres ont proportionnellement baissé chez la plupart des grands assureurs santé analysés dans cet échantillon.

L’effet direct sur le résultat final des Ocam reste certes très difficile à mesurer, dans la mesure où de nombreux autres paramètres entrent en compte (équilibres des autres activités, performance des placements financiers, etc.). Mais là encore, l’analyse plus détaillée des rapports des mutuelles santé comme la MGEN et Harmonie - qui font preuve d’une grande transparence en termes de lisibilité de leurs rapports annuels - montre que, a minima, la baisse proportionnelle des charges de sinistres joue nettement sur les équilibres techniques en santé et favorise au final l’obtention d’un résultat net positif (en fonction bien entendu du poids de cette activité dans le chiffre d’affaires global). Dans le cas d’un opérateur paritaire comme Malakoff Humanis, qui a subi en 2020 une très forte dégradation de son résultat net (lire sur AEF info), le "gain" sur l’activité en santé peut ne pas sembler évident au premier abord, mais en réalité l’amélioration du ratio Ch/C sur la santé a dû compenser en partie les pertes enregistrées sur la prévoyance et les mauvaises performances des résultats financiers qui auraient pu engendrer un résultat final encore plus négatif.

En analysant la tendance globale se dégageant de cet échantillon, on constate donc une baisse proportionnelle et assez générale des charges de sinistres 2020, et ce malgré l’absorption des deux tranches de la taxe Covid. Cette conclusion amènerait ainsi à pencher plutôt du côté de l’analyse macro esquissée par le directeur de la Sécurité sociale, qui estime que le calcul de la taxe Covid, à l’été/automne 2020 a finalement été assez favorable aux organismes complémentaires, au regard des économies réellement réalisées sur 2020.

les paramètres qui poussent à nuancer

Partant de là faut-il, pour autant réviser la seconde tranche de taxation, comme en laisse la possibilité le législateur dans la LFSS 2021 ?

Il convient de nuancer la conclusion précédente en rappelant que, si des économies ont bel bien été réalisées en santé sur 2020, dépassant très probablement le montant de la taxe covid, ces gains ne compensent absolument pas les pertes engendrées sur d’autres champs (résultats financiers en forte baisse, sinistralité prévoyance en hausse, collecte nette négative en assurance vie, etc.) - ce qui explique au final que, d’un opérateur à l’autre, les résultats nets soient très variables, notamment au sein des institutions de prévoyance. Cette analyse sur les données comptables ne tient pas compte non plus des efforts de solidarité consentis par de nombreux opérateurs, prélevés bien souvent sur leurs fonds propres. Enfin, il n’est pas impossible que la renonciation aux soins observée en 2020 ait des conséquences à moyen terme sur la santé des Français (6), ce qui pourrait se traduire par une hausse sensible de la sinistralité - autrement dit des dépenses futures à la charge des organismes complémentaires.

Avec plus de recul encore, cette analyse technique ne dit rien non plus du choix politique consistant à passer par le biais d’une "taxe". Au printemps 2020, bien avant que la taxe Covid n’émerge en tant que telle dans le débat, le président de la Fédération nationale de la Mutualité française avait ainsi acté la nécessité pour les complémentaires santé de soutenir financièrement le système de santé français, mis à rude épreuve par la crise sanitaire (lire sur AEF info). Dans l’esprit de Thierry Beaudet, ce soutien passait toutefois par un dialogue entre partenaires avec l’ AMO… et non par une nouvelle taxe amenant à prélever les cotisations des assurés sans aucune possibilité de participation de l’AMC aux choix stratégiques adoptés face à la crise sanitaire. Un choix des pouvoirs publics qui peut sembler d’autant plus ouvert à discussion que, avec les récentes annonces gouvernementales sur la prise en charge des psychologues pour tenir compte de l’impact de crise sanitaire sur la santé mentale des Français (sur AEF info), les complémentaires santé ont fait preuve en ce début 2021 de leur capacité de réactivité pour répondre aux enjeux très évolutifs de la crise du Covid-19.

(1) Données ACPR exploitées par la Drees dans son rapport annuel sur la situation des Ocam. Voir ici.

(2) Dans le cadre de la directive instituant le régime prudentiel Solvabilité II (directive 2009/138/CE) et conformément à l’article L.355-5 du Code des assurances, les entreprises d’assurance doivent publier annuellement un rapport sur leur solvabilité et leur situation financière. Ce rapport est désigné par le sigle SFCR (Solvency and Financial Conditions Report – Rapport sur la solvabilité et la situation financière)

(3) 2,6 % des cotisations 2020 +1,3 % des cotisations 2021 qui devraient logiquement être supérieures aux cotisations 2020 dans la plupart des cas.

(4) Pour éviter les distorsions liées aux opérations de réassurance, nous n’avons retenu que les données concernant les primes acquises brut en affaire directe, ainsi que les charges afférentes. Pour un acteur comme Axa, qui réalise près de la moitié de son activité santé sur des opérations de réassurance, ce choix méthodologique amène certes à faire l’impasse sur une part significative de l’activité.

(5) Cette dernière affirmation mérite toutefois d’être relativisée dans la mesure où cette analyse ne porte que sur 15 grands opérateurs aux portefeuilles très diversifiés, à l’instar de ceux d’AG2R La Mondiale ou Malakoff Humanis. Il faudrait vérifier si cette stabilité des cotisations se constate également chez des opérateurs paritaires plus centrés sur certaines branches professionnelles particulièrement affectées par la crise sanitaire. L’analyse portée dans ce décryptage ne peut ainsi valoir ainsi qu’à l’échelle du marché dans son ensemble, sans présager de la dynamique particulière qu’a pu rencontrer tel ou tel acteur spécialisé.

(6) On pensera notamment aux nombreuses études commençant à documenter l’impact à moyen terme de cette crise sur la santé mentale de nombre de concitoyens. Le report de certaines opérations et du suivi sur certaines pathologies, comme le cancer, pourrait aussi avoir des conséquences négatives en cascade dans les années à venir.