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"Lors de la généralisation de la complémentaire santé obligatoire pour les salariés, certains assureurs se sont positionnés avec des tarifs très compétitifs. Il y a donc un risque de nivellement par le bas des garanties", indiquent Dimitiri Coudreau et Alexandre de Louvigny, avocats Counsel au cabinet Avanty Avocats, spécialisé dans le droit de la protection sociale et des rémunérations, interrogés par AEF info en mars 2021 sur les conséquences de la réforme de la protection sociale dans la fonction publique. Alors que les entreprises prévoient souvent des contrats sur-complémentaires pour améliorer les garanties, les employeurs publics adopteront-ils la même approche ? Se pose aussi la question de la mise en œuvre de la réforme dans les trois versants. S’agissant des opérateurs, les mutuelles "vont être en première ligne car elles possèdent déjà un stock important de contrats".
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Alexandre de Louvigny et Dimitri Coudreau, avocats counsel au cabinet Avanty avocats © Avanty Avocats
AEF info : Quelle est votre analyse des dispositions prévues par l’ordonnance relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique ?
Alexandre de Louvigny : L’ordonnance du 17 février 2021 redéfinit la participation des administrations au financement des garanties de protection sociale complémentaire et les conditions de souscription et d’adhésion des agents. Une autre ordonnance du même jour réorganise les modalités de conclusion des accords collectifs qui pourront être pris en la matière.
"L’objectif est d’éviter une différence de traitement entre salariés de droit privé et agents de droit public."
Alexandre de Louvigny, avocat
Le grand principe est l’alignement du financement des garanties complémentaires de frais de santé et de prévoyance des agents publics sur ce qui existe dans le secteur privé depuis le 1er janvier 2016. Depuis cette date en effet, les employeurs de droit privé ont l’obligation de financer les garanties complémentaires de remboursement de frais de santé de leurs salariés, à adhésion obligatoire, à hauteur d’au moins 50 %. L’objectif est d’éviter une différence de traitement entre salariés de droit privé et agents de droit public.
Au-delà du principe clair de financement de 50 % de la complémentaire santé, persistent des zones d’ombre notamment sur la date d’entrée en vigueur de la réforme, fixée au 1er janvier 2022 sous réserve d’exceptions. Mais, si le dispositif du secteur privé était uniformément régi par l’article L.911-7 du Code de la sécurité sociale, l’ordonnance doit prendre en compte les disparités entre les trois familles de fonctionnaires et d’agents publics (État, collectivités territoriales, hospitalière).
Dimitri Coudreau : Il convient de noter également que s’il y a une forme d’alignement avec les salariés du privé, une vraie différence subsiste. Pour le secteur privé, avant l’obligation de 2016, la complémentaire santé était un avantage social négocié de longue date par les branches et par les entreprises. Il y avait donc déjà une pratique de contrats à adhésion obligatoire. Dans le cas de la fonction publique, même si elle ne part pas de rien, on va basculer d’un système à adhésion facultative avec des conventions de participation ou des organismes référencés, à un système prévoyant une obligation d’adhésion sous réserve de la conclusion d’un accord collectif avec les partenaires sociaux. Il s’agit donc d’une réforme importante.
AEF info : À cet égard, le calendrier vous semble-t-il réaliste ? Certaines organisations syndicales jugent les échéances trop éloignées. À l’inverse aurait-il fallu une plus grande progressivité ?
Alexandre de Louvigny : Je ne pense pas que les périodes de transition soient une bonne chose. La réforme prévoit des périodes de transition déjà relativement longues, jusqu’en 2026, plus longues que ce qui a été fait dans le secteur privé. La période retenue semble suffisante pour prendre en compte les différentes situations.
"Ce qui interroge, c’est la manière dont les différentes fonctions publiques vont mettre en œuvre la réforme sachant que plusieurs voies sont possibles."
Dimitri Coudreau, avocat
Dimitri Coudreau : Ce qui interroge, c’est la manière dont les différentes fonctions publiques vont mettre en œuvre la réforme sachant que plusieurs voies sont possibles. Par exemple, le premier article de l’ordonnance – qui instaure l’obligation d’un financement minimal à 50 % du panier de soins en matière de frais de santé – prévoit qu’un accord collectif peut valider la souscription par un employeur public d’un contrat pour la couverture complémentaire de tout ou partie des risques. Or on comprend qu’il n’y a pas nécessairement obligation de conclure un tel accord collectif ni d’instaurer une obligation d’adhésion à un contrat sélectionné. Au-delà de la période transitoire, des différences de modalités de mise en œuvre vont par conséquent se faire jour par chaque administration.
AEF info : Plusieurs mutuelles de fonctionnaires s’inquiètent également d’une réduction éventuelle du périmètre des garanties proposé aux agents…
Dimitri Coudreau : De fait, lors de la généralisation de la complémentaire santé obligatoire pour les salariés, certains assureurs se sont positionnés avec des tarifs très compétitifs. Il y a donc un risque de nivellement par le bas des garanties. Dans le cadre de la généralisation de contrats collectifs en matière de complémentaires santé, est prévu un panier de soins a minima ainsi que le respect des contrats responsables.
Néanmoins, dans le secteur privé, les entreprises mettent bien souvent en œuvre un contrat socle au "taquet" des contrats responsables, ainsi qu’un contrat surcomplémentaire qui permet d’améliorer les garanties. Reste à voir si les employeurs publics adopteront une telle approche, qui supposerait un effort supplémentaire de financement.
AEF info : Une autre crainte exprimée concerne la garantie des mécanismes de solidarité entre actifs et retraités…
Alexandre de Louvigny : Jusqu’à présent, la solidarité intergénérationnelle était une condition des référencements et des conventionnements. Elle est reprise par l’ordonnance, qui prévoit bien que les contrats qui seront financés doivent garantir la mise en œuvre de dispositifs de solidarités entre les bénéficiaires et en faveur notamment des retraités.
Toutefois, les modalités d’application de ces mesures doivent être précisées par un décret, qui n’a pas encore été publié. C’est peut-être ce point qui suscite des incertitudes.
AEF info : Que va impliquer selon vous cette réforme pour les opérateurs (mutuelles, assurances) en termes de positionnement et de "parts de marché" ?
Dimitri COUDREAU : Historiquement, la fonction publique est un marché sur lequel sont positionnées les mutuelles. Celles-ci vont donc être en première ligne pour la prise en mains de la réforme car elles possèdent déjà un stock important de contrats. Mais l’arrivée de nouveaux opérateurs n’est pas à ce stade évidente, pour plusieurs raisons.
"Ce marché peut sembler difficile à pénétrer en tant que nouvel acteur car il suppose de bien connaître les spécificités de la fonction publique."
Dimitri Coudreau, avocat
D’une part, ce marché peut sembler difficile à pénétrer en tant que nouvel acteur car il suppose de bien connaître les spécificités de la fonction publique, tel le statut, et de se confronter aux acteurs historiques.
D’autre part, si le nombre de fonctionnaires est important (5,5 millions), cette population n’est pas destinée à croître. Néanmoins, le secteur privé étant désormais un marché de "renouvellement", des acteurs du monde de l’assurance voire de prévoyance peuvent vouloir pénétrer ce marché.
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"Les retraités sont les absents du débat sur la protection sociale complémentaire", assure Victor Vidilles, directeur général adjoint de la MNT à l’occasion d’un webinaire organisé mercredi 24 mars 2021 par AEF info sur la réforme de la protection sociale complémentaire des agents publics, dans le cadre de la semaine Fonction publique 100 % digitale. Lors de cet échange, Serge Brichet, président de la MFP et Anne Marion, présidente d’Actuarielles, ont également livré leurs avis sur les principales avancées et points de vigilance majeurs de la réforme.
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