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Home| Social / RH| Ressources humaines| Dépêche n°649602

Aides publiques aux entreprises : les éventuelles contreparties doivent être acceptées, et les objectifs réalistes

L’octroi d’aides publiques à une entreprise doit-il être assorti de conditions, par exemple sur le maintien de l’emploi, l’égalité professionnelle, ou encore le respect de l’environnement ? C’est la question que pose un rapport d’information de l’Assemblée nationale, publié le 31 mars 2021. Les auteurs estiment que les éventuelles "conditionnalités" doivent être "comprises, acceptées, voire négociées" et que les objectifs qu’elles sous-tendent doivent être "réalistes". Ils formulent 23 propositions pour faire des contreparties aux aides publiques un levier de transformation des entreprises.

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"Il est difficile aux élus - a fortiori l'opinion publique et les salariés - d'accepter la fermeture" d'usines malgré l'octroi d'aides publiques aux entreprises, comme ici sur le site Whirlpool d'Amiens MaxPPP - IP3 PRESS

"On recense actuellement un peu moins de 2 000 dispositifs [d’aides publiques aux entreprises] en France, ce nombre évoluant en permanence. […] Elles portent sur un nombre très varié et en constante évolution de sujets, comme la création ou la reprise d’entreprises, l’emploi, la formation, le développement commercial, l’export, l’innovation, l’éco-développement, et prennent la forme de subventions, prêts, avances remboursables, exonérations de charges sociales, allègements fiscaux, bonifications d’intérêt, participation en capital, garantie…"

Au total, ce sont quelque 140 milliards d’euros qui sont ainsi accordés chaque année aux entreprises. Dans son rapport, la mission d’information commune sur la conditionnalité des aides publiques aux entreprises de l’Assemblée nationale étudie la pertinence d’assortir ces aides publiques de conditions supplémentaires à respecter par les employeurs.

Un choix fondamentalement politique

Le débat sur les contreparties aux aides publiques n’est pas nouveau, rappellent les rapporteurs (1). En particulier, "les entreprises qui perçoivent ces aides sont mises en cause chaque fois qu’elles ferment un établissement". Ce débat ancien a toutefois été relancé par la crise sanitaire et économique liée à l’épidémie de coronavirus, qui a poussé les pouvoirs publics à soutenir massivement les entreprises.

"La conditionnalité des aides publiques aux entreprises relève fondamentalement d’un choix politique", estiment les rapporteurs. "Elle relève de l’impulsion, de l’orientation économique, sociale et environnementale que souhaitent donner les responsables politiques à la dépense publique et au tissu économique." En ce sens, elles peuvent être un instrument de transformation écologique, sociale ou sociétale. Mais ce n’est qu’un "instrument utile", qui ne peut pas être "l’alpha et l’oméga d’une politique".

D’autres leviers d’action sont à la disposition des responsables politiques, à commencer par la loi, qui "marque une orientation politique, revêt parfois un caractère symbolique et concerne l’ensemble de la société". Viennent ensuite les dispositifs d’incitation, dont la fiscalité, mais aussi les "normes, standards et labels", ou encore le reporting obligatoire. "C’est donc parallèlement à ces quatre leviers que des contreparties à une aide publique peuvent à leur tour constituer un instrument pour agir."

Un objectif, des indicateurs

Plusieurs conditions doivent toutefois être réunies pour que ces contreparties soient utiles et efficaces. D’abord, "la conditionnalité doit répondre à un objectif politique clairement énoncé de l’État ou de la collectivité territoriale". L’atteinte de cet objectif doit en outre pouvoir être mesurée "à partir de critères ou d’indicateurs". Enfin, "elle ne doit en aucun cas constituer une contrainte pour une entreprise ; elle doit au contraire être perçue par elle comme un moyen d’évoluer". En d’autres termes, mieux vaut "que la contrainte soit comprise, acceptée, voire négociée et que les objectifs qu’elle sous-tend soient réalistes, afin qu’elle se transforme en opportunité".

Le nombre des conditionnalités doit également être limité, préviennent les rapporteurs. En effet, "en règle générale, toute aide a un objet central : maintien ou création d’activité, recrutement d’apprentis, innovation", etc. "La question qui se pose est de savoir si une condition principale, par exemple l’aide au recrutement d’apprentis, peut ou doit être complétée par d’autres exigences, comme la décarbonation, la défense de la biodiversité ou l’égalité professionnelle."

Le cas d’école des aides à l’emploi

Les aides à l’emploi illustrent la difficulté d’ajouter une conditionnalité à l’objet même de l’aide. "Dans les grandes lignes, les aides à l’emploi se répartissent entre les aides à la formation, les aides au recrutement et les aides au maintien et au développement de l’emploi." Quels que soient le dispositif concerné et le mécanisme retenu (exonération de cotisations, prime, etc.), elles ont un "objet central" et ne sont assorties "que de conditionnalités ex ante (éligibilité de l’entreprise ou d’une personne)".

"La condition la plus simple à exiger consisterait à obliger les entreprises à ne pas réduire le nombre de leurs salariés sur une certaine période pour bénéficier d’une aide", la baisse des effectifs avant la fin de cette période entraînant un remboursement de l’aide. Ce principe, "envisageable par voie contractuelle" et "sur une période limitée", semble difficile à appliquer de manière générale. En effet, "si une aide est accordée à une entreprise ou un secteur en pleine croissance, il est loisible de considérer que les emplois auraient été créés" dans tous les cas. À l’inverse, "si un employeur sollicite une aide parce qu’il espère pouvoir maintenir ses effectifs et s’il doit ensuite la rembourser parce que la situation de son entreprise s’est dégradée, ce remboursement risque d’aggraver ses difficultés".

Voie contractuelle

Au final, "pour éviter les effets d’aubaine en soumettant les aides à des conditions relatives au maintien ou à la création d’emplois, il faudrait que l’administration puisse déterminer quasiment entreprise par entreprise l’impact réel des aides sur l’emploi afin de déterminer très précisément les contreparties demandées". Dès lors, pour les rapporteurs, seule une "approche contractuelle" entre l’autorité publique et l’entreprise bénéficiaire de l’aide peut permettre d’imposer efficacement des conditions supplémentaires à l’octroi d’une aide à l’emploi. C’est d’ailleurs l’objet d’une de leurs propositions : "Dans la logique d’une approche territoriale et contractuelle des conditionnalités et devant l’impossibilité d’interdire les licenciements en contrepartie d’une aide publique, c’est par voie conventionnelle que les collectivités publiques et les entreprises pourraient fixer des clauses de maintien de l’emploi pendant une période déterminée ainsi que les modalités de remboursement de tout ou partie de l’aide publique en cas de non-respect de la convention."

Au passage, le rapport justifie l’absence de contreparties à l’ensemble des dispositifs de préservation de l’emploi mis en place pendant la crise : "L’objectif était de préserver les emplois menacés par la crise, les salaires et le pouvoir d’achat, et de former les salariés pour qu’ils acquièrent de nouvelles compétences. […] Face à l’urgence, il ne pouvait être question de conditionner ces deux aides (activité partielle et activité partielle de longue durée) à autre chose que leur objet."

L’expérience du CICE

 

Le rapport constate un défaut de traçabilité et de contrôle de l’utilisation des aides publiques aux entreprises, ainsi que de leur impact économique, social et environnemental. Plusieurs de ses propositions visent d’ailleurs à améliorer le pilotage et le contrôle de l’octroi et de l’utilisation des aides :

- création d’un Office parlementaire commun d’évaluation des aides publiques nationales aux entreprises ;
- ouverture et transparence des données sur les aides aux entreprises ;
- définition d’objectifs, d’indicateurs et de modalités de suivi avant l’attribution de toute aide publique.

La mission note que dans un cas au moins, celui du CICE (Crédit d’impôt pour la compétitivité et pour l’emploi), la loi a prévu l’information du Parlement et des partenaires sociaux sur l’utilisation de l’aide. Le comité d’entreprise devait en particulier être informé chaque année par l’employeur. "Le dispositif a permis de s’assurer de la régularité de l’octroi des aides", constate la mission. "Mais il en va autrement du bilan, sur lequel France Stratégie a été très critique."

Un levier de transformation en faveur de l’égalité ?

Par ailleurs, le rapport passe en revue différents types de contreparties susceptibles d’être imposées aux entreprises, relatives notamment à la gouvernance d’entreprise, au partage de la valeur ajoutée ou à l’égalité professionnelle hommes-femmes. La mission considère "l’égaconditionnalité", c’est-à-dire l’obligation de respecter certaines dispositions relatives à l’égalité professionnelle, comme "un levier pouvant utilement compléter la législation existante afin de concourir à la réalisation des objectifs qui demeurent en la matière".

Certes, la réglementation existante sur ce sujet est dense, mais son application reste très imparfaite, rappelle le rapport. "La pleine application des lois doit demeurer le principe directeur de l’action des pouvoirs publics face aux inégalités professionnelles persistantes dont souffrent les femmes. Pour autant, dès lors qu’il est constaté qu’elles ne sont pas toujours bien mises en œuvre, il apparaît judicieux que l’égaconditionnalité puisse contribuer à accélérer certaines évolutions." Le rapport cite notamment l’article 244 de la loi de finances de 2021, qui impose aux entreprises bénéficiant du plan de relance de publier l’ensemble des indicateurs de l’index de l’égalité.

Les rapporteurs estiment qu’il n’est "pas opportun de proposer de recourir à une conditionnalité visant à obliger les entreprises à renforcer la présence de femmes dans les instances de gouvernance". Mais ils suggèrent "d’assortir toute aide publique à une entreprise de la vérification préalable de la bonne application de la loi en la matière". En particulier, "par parallélisme avec le code de la commande publique, il pourrait être proposé que les entreprises qui souhaitent bénéficier d’aides publiques fassent l’objet d’une vérification du respect de leurs obligations en matière d’égalité de rémunération et de non-discrimination".

L’exception "loi Florange"

 

Rares sont les aides publiques aux entreprises qui donnent lieu à des remboursements quand les objectifs ne sont pas atteints ou quand la société bénéficiaire procède à des licenciements. "L’un des rares cas où un remboursement d’aide publique est prévu par la loi résulte de l’article L.773-2 du code du commerce (article 1er de la loi "visant à reconquérir l’économie réelle", dite loi Florange) : les personnes publiques qui ont attribué une aide à l’installation, au développement économique ou à l’emploi peuvent obtenir restitution de tout ou partie des sommes versées à une entreprise les deux années précédant le jugement du tribunal de commerce, s’il est constaté que l’entreprise n’a pas accompli tous les efforts nécessaires en vue d’une reprise du site." Les rapporteurs envisagent de baisser de 1 000 à 500 salariés le seuil au-dessus duquel une entreprise serait soumise à l’obligation de recherche d’un repreneur. Et ce, même si la procédure liée à ce dispositif "est si longue qu’un éventuel remboursement ne peut intervenir que de longs mois après son ouverture".

(1) Stéphane Viry (LR,Vosges), Saïd Ahamada (LREM, Bouches‐du‐Rhône), Barbara Bessot Ballot (LREM, Haute‐Saône), Dominique Da Silva (LREM, Val‐d’Oise), Laurianne Rossi(LREM, Hauts‐de‐Seine)

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Lucie Prusak, journaliste