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Home| Social / RH| Politiques de l’emploi| Dépêche n°649174

Cités de l’emploi : comment des acteurs multiples se réinventent pour répondre au défi commun du décrochage des quartiers

Lancée discrètement il y a un an par le gouvernement, l’expérimentation des Cités de l’emploi vise à répondre à la problématique spécifique de la persistance d’un haut niveau de chômage dans les quartiers de la politique de la ville. Fondée sur une démarche d’intervention de proximité auprès de publics divers (chômeurs de longue durée, jeunes, mères célibataires, primo-arrivants…), l’ambition de ces Cités est de parvenir à mieux coordonner un large panel d’acteurs de terrain, qu’ils soient institutionnels ou associatifs. L’objectif n’est pas de créer un énième dispositif dans un paysage déjà bien fourni, mais d’inventer avec souplesse une nouvelle méthode d’action reposant sur la connaissance des réalités locales. Focus sur les expériences de quatre Cités de l’emploi à Belfort, La Rochelle, Nantes et Vaulx-en-Velin, toutes retardées dans leur déploiement par la crise sanitaire.

Le taux de demandeurs d’emploi longue durée est de 44.5% dans le quartier Bottière-Pin Sec, à Nantes, où vivent 5 600 habitants Droits réservés - DR - © J-F Fayolle

"Les quartiers sont la principale réserve de croissance pour la France." Invité à s’exprimer devant la commission des Affaires économiques du Sénat en janvier 2020, Jean-Louis Borloo s’était montré fidèle à sa réputation de personnalité politique cultivant son originalité grâce à un sens certain de la formule. L’ex-ministre de la Ville puis de l’Emploi de Jacques Chirac avait enfoncé le clou auprès des sénateurs : notre pays "est un moteur à quatre cylindres qui fonctionne sur trois cylindres".

De fait, les chiffres témoignent d’eux-mêmes de la persistance depuis des décennies du décrochage socio-économique des quartiers prioritaires par rapport à la moyenne nationale. Selon le dernier rapport de l’Observatoire national de la politique de la ville (1), le taux de chômage dans ces territoires tutoie les 25 % en moyenne et demeure, année après année malgré de légères variations, environ 2,5 fois plus élevé que celui des autres quartiers des unités urbaines comprenant des QPV. Sans surprise, le taux de pauvreté de ces quartiers populaires est également 2,5 fois supérieur à la moyenne nationale, avec les conséquences logiques que cela emporte sur le cadre et les conditions de vie, l’accès aux soins et, in fine, à la formation et à l’emploi.

1 500 quartiers prioritaires…

Or, plus de 5,5 millions d’habitants sont officiellement recensés dans les 1 514 QPV (quartiers prioritaires de la politique de la ville) identifiés par les pouvoirs publics en 2015, dont environ 1 300 en métropole. Soit un douzième de la population, sachant que quatre habitants de ces quartiers sur dix ont moins de 25 ans, contre trois sur dix en moyenne en France. D’où l’alerte de Jean-Louis Borloo sur le réservoir de croissance que représentent ces territoires et la métaphore de l’ancien avocat sur le moteur national proche de la panne.

De son côté, alors qu’Emmanuel Macron n’a pas repris à son compte le rapport qu’il avait lui-même commandé au début de son mandat au "père de la rénovation urbaine", le gouvernement semble renforcer son attention au sort des quartiers populaires au fur et à mesure que s’approche la fin du quinquennat. Dernière décision annoncée lors du Conseil interministériel des villes du 29 janvier 2021 : 500 conseillers supplémentaires ont été octroyés aux 66 agences de Pôle emploi accueillant le plus de demandeurs d’emploi dans les QPV.

…pour 60 cités de l’emploi

Un an plus tôt, la décision d’expérimenter une nouvelle méthode pour favoriser l’insertion professionnelle dans ces quartiers était alors passée relativement inaperçue. Théorisées en même temps que les Cités éducatives, des Cités de l’emploi allaient devoir coordonner un large panel d’acteurs publics et associatifs intervenant bien souvent isolément. Leur mission : proposer une prise en charge sur mesure aux habitants des quartiers pour leur permettre de mieux bénéficier des dispositifs de droit commun devant leur faciliter leur accès ou leur retour à l’emploi.

L’exécutif a choisi dans un premier temps 24 QPV pour faire vivre sur le terrain cette nouvelle démarche et souhaite désormais que 60 Cités de l’emploi soient opérationnelles d’ici la fin 2021. S’il est louable, le projet s’est immédiatement révélé complexe à mettre en œuvre, les acteurs ayant à inventer une nouvelle façon d’agir en commun, dans le contexte inattendu de l’éclatement de la crise sanitaire et économique du printemps 2020 qui a freiné les bonnes volontés. Si l’objectif est le même partout, les organisations diffèrent autant en raison du profil des structures impliquées que des pilotes désignés pour lancer la démarche. Résultat : la mise en ordre de marche s’est faite à des rythmes différents en fonction des territoires. 

 

"Nous avons lancé la dynamique début mars 2020 […], mais la crise sanitaire est passée par là, et a ralenti le projet."

Nadine Chaïb, sous-préfète (Loire-Atlantique)

 

Dans le quartier de Villeneuve-les Salines à La Rochelle (Charente-Maritime), où la régie de quartier Diagonales et le CCAS sont à la manœuvre pour remobiliser des chômeurs de longue durée identifiés par Pôle emploi (2), l’expérimentation n’a finalement connu un déploiement opérationnel qu’à partir de l’automne 2020. À Nantes, la démarche n’a même commencé qu’au mois de janvier 2021. "Nous avons lancé la dynamique début mars 2020, avec la Direccte, Pôle emploi, Nantes métropole et la ville de Nantes, et le département de Loire-Atlantique", indique Nadine Chaïb, sous-préfète chargée de mission politique de la ville et insertion auprès du préfet de la région Pays-de-la-Loire. "Mais la crise sanitaire est passée par là, et a ralenti le projet."

La Cité de l’emploi de Vaulx-en-Velin s’est retrouvée face au même défi organisationnel que les autres projets mis sur les rails en 2020. Au départ, "on avait une enveloppe budgétaire de 100 000 euros et une page blanche", rapporte la préfecture du Rhône. En guise d’amorçage, un brainstorming a alors été lancé pour identifier, avec les acteurs du service public de l’emploi, les "trous dans la raquette" des politiques en matière d’insertion. Il en est ressorti "un tableau avec cinq actions", issu des besoins du terrain. 

les 5 actions prioritaires à vaulx-en-velin

 
  • Intensifier les chantiers de l’IAE, et élargir le spectre de ces chantiers, notamment pour attirer davantage le public féminin ;

  • Travailler davantage avec des structures privées, pour répondre aux besoins des personnes qui ont besoin de travailler dans l’immédiat. Il s’agit donc de trouver "des entreprises qui peuvent proposer des missions de quelques jours, sans qu’elles rentrent en concurrence avec le secteur de l’intérim" ;

  • Favoriser la mobilité internationale des jeunes, en attribuant notamment des bourses ;

  • Développer une logique de formation au poste de travail ;

  • Valoriser les acquis des étrangers migrants ou primo-arrivants via une VAE collective, cette action pilotée par Pôle emploi étant aujourd’hui lancée et a donné lieu à la création en février 2021 d’un "club" appelé 'Expérience sans frontière"

À Belfort, où vivent dans quatre QPV 17 000 des quelque 50 000 habitants de la commune, la préfecture qui porte la Cité de l’emploi a commencé par recruter deux personnes en CDD pour 18 mois. La coordinatrice, Olivia Amos, est en poste depuis septembre 2020. Particularité de l’expérimentation belfortaine : elle compte également un animateur ayant pour mission de rencontrer les entreprises du bassin d’emploi pour les préparer à accueillir les publics suivis par la Cité de l’emploi, d’identifier les secteurs où il y a le plus de besoins, et de présenter les aides à l’embauche.

de multiples acteurs impliqués

"La Cité de l’emploi rassemble tous les acteurs travaillant dans l’insertion socio-professionnelle, détaille Olivia Amos : Pôle emploi, mission locale, les chambres consulaires, les structures de l’IAE, les organismes de formation (Afpa, Greta, l’E2C...), les collectivités comme le conseil départemental du Territoire de Belfort…" D’autres partenaires, présents dans les QPV, sont associés tels que les clubs sportifs, les associations culturelles et les centres socio-culturels qui peuvent "repérer ceux qui sont sortis des radars" et qui "ont la confiance des habitants des quartiers" pour les orienter vers le dispositif.

Du côté de Nantes, où le choix a finalement été fait de confier le pilotage du projet à Pôle emploi après avoir dans un premier temps envisagé de solliciter un acteur associatif, il est cependant apparu évident de ne pas écarter les acteurs ayant une légitimité locale autre qu’institutionnelle, ce qui a conditionné le choix du quartier Bottière-Pin sec où 44,5 % des demandeurs d’emploi sont au chômage depuis plus d’un an.

"La dynamique des associations et des collectivités dans ce quartier" a ainsi joué fortement, souligne la sous-préfète Nadine Chaïb. Le centre social, les chargés de quartier, les clubs sportifs constituent autant de "points d’appui" pour la démarche, insiste-t-elle. D’autres facteurs ont présidé au choix de ce quartier : il est "à taille humaine" (5 600 habitants) et est "en transformation" grâce à un programme de l’Anru qui prévoit la création de logements, l’installation de services publics, l’aménagement des espaces publics.

chercher les "hors radar"

C’est donc naturellement que la Cité de l’emploi de Nantes s’appuie sur le secteur associatif pour parvenir à son objectif, à savoir "aller chercher les personnes hors radar". Une expression qui revient souvent quel que soit le lieu de l’expérimentation. "Certains jeunes, ou certains demandeurs d’emploi de longue durée, ont renoncé aux services publics, et sont en marge de tous les dispositifs", constate Nadine Chaïb. "Les associations - le club de foot, l’accueil péri-scolaire - sont parfois les seules à être en contact avec ces habitants du quartier. C’est assez nouveau pour nous de mettre autour de la table des acteurs de ce type", reconnaît-elle.

Même son de cloche dans le quartier de Villeneuve-les-Salines à La Rochelle où les conseillers de l’agence locale de Pôle emploi se sont pourtant montrés plutôt dubitatifs lors du lancement du projet. Ces derniers ne comprenaient alors pas bien ce que ce dispositif apportait de neuf par rapport à l’accompagnement global déjà proposé par Pôle emploi. Mais aujourd’hui, selon la directrice adjointe de l’agence locale de l’opérateur, les réserves sont levées : "cela vient tellement bien compléter notre offre de services !", se félicite Pascale Gagnère.

"Nous avons à nos portes, des personnes en grande difficulté personnelle mais, contrairement à la régie de quartier, nos agents ne peuvent pas aller chez les gens. Nous ne pouvions que leur communiquer un contact à joindre pour résoudre leurs problèmes. Aujourd’hui, Christelle Kerleau, la coordinatrice Cité de l’emploi chez la régie de quartier Diagonales, est là pour leur tenir la main et lever ce qui freine leur retour à l’emploi", raconte la responsable locale de Pôle emploi. Dans les faits, ce travail de mise en contact avec les habitants est le résultat d’une véritable synergie des interventions entre les acteurs publics et associatifs. Ainsi, c’est le pôle enfance/jeunesse du CCAS, en contact avec les familles monoparentales du quartier pour le suivi scolaire, qui a servi de "go-between" entre la régie de quartier Diagonales et les mères sans emploi ciblées prioritairement par la Cité de l’emploi en raison de la sociologie du quartier.

 

"L’État nous a choisis pour notre technicité dans la démarche 'aller vers' et parce que nous avons les uns et les autres investi le quartier de longue date."

Mohamed Azouagh, CCAS La Rochelle

 

"L’État nous a choisis pour notre technicité dans la démarche 'aller vers' et parce que nous avons les uns et les autres investi le quartier de longue date", affirme Mohamed Azouagh, responsable du service Parcours et initiatives jeunes au sein du CCAS. Sa structure s’est ancrée à Villeneuve-les-Salines, d’abord via le PRE (programme de réussite éducative) puis, plus récemment, par la mission de réussite solidaire. Cette action consiste à partir à la rencontre des jeunes sur leur lieu de vie : rue, café, cage d’escalier… pour progressivement les aider à trouver un projet de vie, avant même de parler d’insertion professionnelle.

Le succès de ce type de démarche ne peut donc se concrétiser sans la proximité des acteurs locaux de l’emploi impliqués et qui, bien souvent, ont l’habitude de travailler ensemble depuis longtemps. "La Cité de l’emploi n’est pas un nouveau dispositif mais une méthode de travail très intégrée et en proximité entre des partenaires qui se connaissent déjà bien", confirme Catherine Braguier de la régie de quartier Diagonales. Avec l’énorme avantage, dit-elle, d’avoir un référent unique. Quelqu’un de bien identifié auquel le demandeur d’emploi peut s’adresser et qui va interpeller les partenaires sur chaque problématique à traiter : logement, mobilité, garde d’enfants, addiction, obsolescence des compétences…

une démarche de coopération

De l’aveu même de leurs acteurs, les Cités de l’emploi ne sont pas un concept totalement révolutionnaire. Mais rien ne les empêche d’innover comme l’explique Magali Segonds, directrice territoriale déléguée de Pôle emploi Nantes ville. "Notre Cité de l’emploi n’est ni un dispositif d’accompagnement, ni un suivi de cohorte, ni une instance de gouvernance. Il s’agit bien d’une démarche de coopération qui implique deux acteurs principaux : les demandeurs d’emploi et les entreprises du quartier", souligne-t-elle en observant que les porteurs du projet nantais ont décidé de "casser les lignes".

Comment ? L’approche retenue par la Cité de l’emploi de Nantes s’inspire des recherches sur le marketing social, le non-recours, le design thinking. "L’idée, explique Magali Segonds, c’est d’avoir une meilleure connaissance des publics. Ils sont souvent qualifiés en termes socio-économiques. Avec cette expérimentation, nous souhaitons aller sur les domaines culturels, sociologiques, pour aller plus loin dans l’analyse de ces publics. C’est assez nouveau."

Le marketing social, pour quoi faire ?


Selon Magali Segonds, "l’objectif du marketing social est d’aider les personnes à prendre les bonnes décisions, en les éclairant, de façon à ce qu’elles prennent des décisions qui vont dans son propre intérêt. Pour cela, il faut aller chercher du côté de la motivation, mais aussi de la culture, de l’histoire… On utilise les notions d’empowerment, d’engagement, de nudge…"

À Nantes, cette phase de marketing social est menée par le cabinet de conseil Moaï, retenu à l’issue d’un appel d’offres. Elle a commencé début avril, et s’achèvera fin mai. "Il s’agit d’une démarche terrain, qui passe par des entretiens menés auprès d’échantillons représentatifs des demandeurs d’emploi du quartier", explique Magali Segonds. Ces entretiens seront menés "non pas dans une structure emploi", mais au sein d’un lieu fréquenté par la population du quartier : maison des jeunes, atelier de couture ou autre. "Il faut être au bon endroit, aller au plus près des publics".

Les entretiens doivent permettre de définir un certain nombre de "personae", ou personnes imaginaires représentant un groupe de population ayant des caractéristiques ou des comportements communs. Seront aussi évaluées lors de ces entretiens la satisfaction des personnes par rapport aux services proposés (par Pôle emploi notamment), la mobilisation des services existants par les demandeurs d’emploi et la synergie partenariale. À partir du mois de juin, une seconde phase de marketing social "consistera à réfléchir, à travers une démarche de design thinking, à l’offre de service proposée aux demandeurs d’emploi, pour l’ajuster, la rendre attrayante, la mettre en valeur, ou pour en construire une nouvelle si besoin". Dans cette optique, la Cité de l’emploi de Nantes va "travailler en mode 'lab', avec l’aide du Lab de Pôle emploi".

Cette phase aura aussi pour objectif de créer des synergies entre les différents acteurs du quartier et les acteurs de l’emploi. La fin de l’expérimentation de la Cité de l’emploi est prévue fin novembre 2021. Comme pour les autres projets, elle bénéficie d’un budget de 100 000 euros. Ce financement est fléché vers le mi-temps d’un chargé de mission de Pôle emploi qui travaille sur cette démarche, mais aussi sur la rémunération du cabinet Moaï, et vers la démarche de design thinking (création ou ajustement de services).

Reste qu’en termes de publics pris en charge, les objectifs quantitatifs sont aujourd’hui encore loin d’être industriels avec, pour chaque Cité de l’emploi, quelques dizaines de bénéficiaires accompagnés. Des chiffres limités qui ne sont pas sans rappeler ceux de TZCLD (Territoires zéro chômeurs de longue durée) une autre expérimentation menée à l’échelle locale et centrée sur un public similaire.

trous dans la raquette

Pour identifier les personnes à cibler, la Cité de l’emploi de Belfort a réalisé un diagnostic territorial pour voir quels étaient les publics connaissant les taux de chômage les plus importants et pour identifier les situations pour lesquelles il n’y avait pas de réponse satisfaisante – "les fameux trous dans la raquette", dit la coordinatrice Olivia Amos. Finalement, trois "cohortes" sont au cœur de l’action de la démarche : les décrocheurs (de 17 à 23 ans) ; les diplômés (depuis le niveau CAP jusqu’à bac +5) "pour lesquels la difficulté principale est de valoriser leurs atouts et d’activer leur réseau" ; "les familles monoparentales pour lesquelles il faut lever les freins périphériques". Un comité de suivi, dont la composition varie selon le public, a été constitué qui se réunit une fois par mois.

Cet exemple illustre l’abandon du choix initial du gouvernement de concentrer les interventions de chaque Cité de l’emploi sur un public particulier. "Nous étions partis au départ avec l’idée de cibler la démarche sur des segments de population : les seniors et les jeunes", mais, au final, "il nous a semblé plus judicieux de cibler l’ensemble de la population du quartier", relate Nadine Chaïb de la préfecture du Loire-Atlantique, l’impact de la crise épidémique et ses conséquences économiques n’étant pas étrangers à cette réorientation. Pour toutes les Cités, la mise sur les rails de l’expérimentation s’est ainsi faite pas à pas, sans la contrainte pour les parties prenantes d’être figées dans un carcan.

des difficultés

Cette souplesse en termes d’organisation ne veut toutefois pas dire que la mise en œuvre se fait sans difficultés. Loin de là. La première étape, pour construire une Cité de l’emploi, est de faire travailler ensemble tous les acteurs qui, même s’ils se connaissent souvent, ont des approches différentes et peuvent parfois être dans une logique de concurrence. L’objectif premier du projet est de "permettre de prendre de la hauteur et de réfléchir, collectivement, aux meilleurs dispositifs pour les demandeurs d’emploi", observe Olivia Amos (Belfort). Mais ce n’est pas toujours évident car les différents acteurs ont des objectifs fixés par leurs financeurs et peuvent avoir du mal à se désister au profit d’autres.

Autre écueil : "Tous les partenaires n’ont pas les mêmes méthodes de travail et les mêmes protocoles de décision. Une collectivité locale, par exemple, aura davantage de niveaux hiérarchiques qu’une association qui, à l’inverse, parce qu’elle n’a pas les mêmes contraintes, est plus libre. C’est ce qui est difficile : il faut aller dans une direction commune malgré des process différents et malgré des objectifs parfois différents. Le dispositif doit être impulsé par un chef de file pour qu’il devienne autonome et s’inscrive dans la durée", indique Olivia Amos.

Dernière difficulté relevée par la coordinatrice du projet belfortain, technique cette fois : "Certains services publics de l’emploi ne peuvent actuellement pas", avec le RGPD, "échanger des informations à caractère confidentiel sur les demandeurs d’emploi", relève-t-elle. La situation sanitaire, enfin, pèse de plus sur les habitudes des habitants des quartiers : "Ils sortent beaucoup moins de chez eux et on a beaucoup de mal, par conséquent, à les capter."

(1) Données 2018.

(2) La Cité de l’emploi de La Rochelle s’appuie sur un comité organisationnel comprenant la régie de quartier, le CCAS, Pôle emploi, Cap emploi, la CAF, la mission locale, le Plie, le pôle social et la référente santé de la ville, la communauté d’agglomération, les entreprises… Les partenaires se réunissent toutes les six semaines, pour suivre, au cas par cas, la situation des participants à la Cité de l’emploi. Depuis le lancement de l’expérimentation, la régie Diagonales et Pôle emploi tiennent aussi un point hebdomadaire tous les lundis matin. Entre eux, le partenariat s’était renforcé depuis deux ans, via la pratique de "Vis ma vie"- des observations croisées afin de mieux connaître les métiers des uns et des autres et d’identifier plus facilement les personnes ressources.

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Sabine Andrieu, journaliste