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Relations police-population : la CNCDH fait ses contre-propositions au "Beauvau de la sécurité"

La CNCDH adopte un avis pour "rétablir la confiance" entre police et population, jeudi 11 février 2021. Ce sujet, au cœur du "Beauvau de la sécurité", donne lieu à 23 recommandations. Sans épargner les choix politiques réalisés, elle appelle à redéfinir les missions des forces de l’ordre, à réviser le cadre des contrôles d’identité, à améliorer la formation initiale, à encadrer les jeunes recrues et fidéliser les personnels dans les quartiers sensibles. Elle soutient la création d’un corps d’inspection rattaché au ministère de la Justice et celle d’un statut de lanceur d’alerte.

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Une militaire de la gendarmerie et une fonctionnaire de police (photo d'illustration) Préfecture de la Charente-Maritime

La CNCDH adopte, jeudi 11 février 2021, un avis sur les rapports entre la police et la population. Trois jours après l’organisation d’une table ronde dédiée au sujet dans le cadre du "Beauvau de la sécurité", l’instance consultative avance 23 recommandations qui vont au-delà d’une modernisation de la communication et d’une plus grande présence sur la voie publique (lire sur AEF info).

Un "soutien inconditionnel" source de "sentiment d’impunité"

"Malaise policier". En préambule, la commission se dit pleinement consciente de la "complexité des tâches" des policiers et gendarmes, de leurs conditions d’exercice "particulièrement difficiles", du "malaise policier", voire de leur "véritable souffrance" et de "la peur de travailler sur la voie publique" que cela engendre. Elle souhaite dans son avis "pointer les facteurs structurels" qui ont causé cette situation et conduisent aux "résultats mitigés" des sondages et enquêtes d’opinion.

Condamnations. La CNCDH rappelle les cinq condamnations de la France par la CEDH "pour des violations du droit à la vie et/ou du droit à l’intégrité physique liées à des recours excessifs ou injustifiés à la force, ou des enquêtes en la matière jugées insuffisantes", la condamnation des contrôles d’identité discriminatoires par la Cour de cassation en 2016 (lire sur AEF info), et la décision du tribunal judiciaire de Paris en octobre 2020 relative à la responsabilité de l’État pour "faute lourde en raison des contrôles d’identité irréguliers, parfois assortis de violences ou d’arrestations arbitraires, ciblant des adolescents et des jeunes adultes dans le XIIe arrondissement de Paris" (lire sur AEF info). La résonance des violences policières "a pris une telle ampleur ces dernières années que les plus hauts responsables de l’État ont finalement reconnu des problèmes d’ordre structurel dans la police".

Responsabilité des ministres de l’Intérieur. La commission attire l’attention "sur la responsabilité des donneurs d’ordre, autorités politiques ou administratives, lorsqu’ils mobilisent la force publique aux fins de préserver un ordre public peu soucieux du respect des droits et libertés fondamentaux", que ce soit dans le cadre des manifestations ou de l’évacuation de campements de migrants. La CNCDH n’épargne ni Gérald Darmanin ni ses prédécesseurs : "L’affirmation trop fréquente d’un soutien inconditionnel aux forces de l’ordre de la part des ministres de l’Intérieur, traditionnellement qualifiés de 'premier flic de France', tend à renforcer le sentiment d’impunité des forces de l’ordre, surtout quand les déclarations politiques sont ensuite contredites par les enquêtes." Elle appelle le personnel politique "à faire preuve de plus de prudence dans ses prises de parole publique et à mettre en avant la diversité des missions des forces de l’ordre au lieu de ne se référer, dans les médias, qu’aux actions répressives. Revaloriser la dimension de 'service public' d’une police bienveillante et au 'service de la population', avec des agents 'gardiens de la paix', s’avère en effet essentiel".

"Rétablir une authentique police de proximité"

Cet avis, qui concerne l’ensemble des membres des forces de l’ordre, s’adresse "plus particulièrement" à la police nationale, compte tenu de la récurrence des critiques formulées à son encontre, et du nombre de signalements mettant en cause des fonctionnaires dans des affaires de discriminations et de violences illégitimes.

Culture de la performance. La CNCDH formule cinq recommandations pour "réinvestir le champ d’une police républicaine". La première porte sur la réorientation des politiques publiques de sécurité, en remettant en cause la "politique du chiffre" (lire sur AEF info) et en redéfinissant les missions attribuées par les acteurs politiques à la police. Ces choix "influencent dans une grande mesure le répertoire d’actions mobilisé sur le terrain et, de ce fait, les relations entretenues avec la population", justifie l’instance. En effet, la politique de la "tolérance zéro" et la "culture de la performance" amorcées dans les années 1990 poussent les agents à se concentrer sur du "petit délit" et les infractions à la législation sur les stupéfiants qui ne nécessitent pas d’enquêtes complexes.

Redéfinir les missions. En parallèle, la CNCDH propose de "rétablir une authentique police de proximité, adossée à une doctrine d’intervention fondée sur la construction d’une relation privilégiée avec la population, se substituant à la réponse uniquement réactive et punitive trop souvent constatée". Elle estime, sur la base des auditions menées, que la PSQ lancée en février 2018, seize ans après la fin de la "police de proximité", "n’a pas rempli ses promesses". Selon elle, cette mesure se traduit surtout par la création de "quartiers de reconquête républicaine" (lire sur AEF info), qui ont pour priorité une approche répressive "sans redéfinition des missions".

La CNCDH appelle à une présence policière "accrue" sur le terrain, avec des agents "ancrés dans leurs territoires, disponibles et à l’écoute des citoyens", travaillant en lien les maires, bailleurs sociaux, associations de résidents et de quartiers. Elle juge "essentiel" de revaloriser les "missions sociales" de la police et souligne l’intérêt de la démarche #Répondreprésent lancé par la gendarmerie pour accompagner les populations vulnérables pendant le premier confinement (lire sur AEF info). Elle "encourage ce type d’initiative", qui a aussi pour avantage de maintenir la qualité du renseignement.

Évaluation régulière. Autre suggestion, "évaluer régulièrement la qualité de la relation entre population et habitants, au sein des commissariats de police et des brigades de gendarmerie, à partir d’indicateurs précis et participatifs évaluant la satisfaction des usagers", allant au-delà des contrôles inopinés sur l’accueil du public pratiqués par l’IGPN depuis 2011 (lire sur AEF info). Ces indicateurs doivent être autant pris en compte que les traditionnels taux d’élucidation d’affaires et taux de présence sur la voie publique dans le déroulement carrière. Un "programme d’action local" devrait être en outre défini avec les habitants et suivi par un "responsable de la qualité" qui serait "haut placé dans la hiérarchie" des brigades et commissariats.

L’amélioration des lieux d’accueil et la mise en place de médiateurs dans certains territoires est soutenue. L’extension du dispositif d’officier de liaison LGBT de la Préfecture de police de Paris (lire sur AEF info) à d’autres agglomérations et aux victimes de handiphobie, de racisme ou de xénophobie est aussi réclamée.

Code de déontologie. La CNCDH recommande de "réécrire l’article du code de déontologie de la police et de la gendarmerie relatif au cadre général de leur action, en accordant une place privilégiée à la 'protection des personnes et des biens'", mentionnée en dernière position parmi les missions de la police et de la gendarmerie. Il faudrait également rappeler "que la police a pour raison d’être la garantie des libertés et des droits fondamentaux".

Revoir le cadre légal des contrôles d’identité

Justifier les contrôles. Pour la CNCDH, les conditions d’intervention des forces de l’ordre doivent être revues. Les contrôles d’identité constituent "une des principales occasions d’interaction" avec la population, du fait des révisions successives du Code pénal permettant d’y recourir. Le caractère large des justifications donne "toute latitude" au policier pour contrôler sur le territoire visé "toutes les personnes qu’il souhaite". Par ailleurs, entre le parquet et les forces de police, "les rôles ont tendance à être inversés, le procureur répondant souvent aux sollicitations des agents de la force publique", note la commission. Il faut "engager une réflexion de fond sur l’encadrement légal et la pratique des contrôles d’identité afin de lutter contre leur banalisation" et "reconsidérer les motifs" pouvant les justifier.

Traçabilité. Par ailleurs, d’après le Défenseur des droits, 94 % des contrôles d’identité ne donnent lieu à aucune suite. Cette pratique est assimilée par le sociologue Didier Fassin à du "contrôle social". La fréquence des contrôles observée "engendre inévitablement chez celles et ceux qui en font l’objet, un sentiment de discrimination et de défiance envers les institutions policières, d’autant plus que ces contrôles s’accompagnent souvent de fouilles intrusives des sacs et des téléphones portables, ainsi que de palpations corporelles également intrusives et d’autres attitudes d’intimidation", souligne la CNCDH en se basant notamment sur les témoignages compilés dans un rapport de Human Rights Watch de juin 2020 (lire sur AEF info).

Pour "dissiper ce sentiment d’arbitraire", l’instance est favorable à la remise d’un récépissé papier - écarté par le président de la République en 2017 (lire sur AEF info). Elle appelle à "mettre en place un dispositif de suivi des contrôles, pour permettre aux hiérarchies de prendre connaissance des conditions de leur mise en œuvre".

Dévoiement de la verbalisation. L’instance souhaite en parallèle que soit engagée une réflexion sur le pouvoir de verbalisation des "incivilités" ou des troubles à la tranquillité publique exercé par les policiers et les gendarmes, face à un risque de "dévoiement", "dans certains quartiers et à l’égard de certaines catégories de personnes". Elle s’inquiète au passage des nouveaux pouvoirs de verbalisation conférés aux polices municipales dans le cadre de la proposition de la loi relative à la "sécurité globale" (lire sur AEF info).

Préciser le SNMO. Spécifiquement sur le maintien de l’ordre, la CNCDH rejoint nombre de demandes formulées par des associations de défense des droits humains et du Défenseur des droits (lire sur AEF info), concernant l’interdiction des nasses, des "contrôles délocalisés", et la fin des "gardes à vue préventives", sujet sur lequel le ministère de la Justice se penche (lire sur AEF info). L’autorité administrative indépendante demande une harmonisation des techniques d’intervention entre police et gendarmerie en favorisant les moins "vulnérantes". Les stratégies de désescalade dans l’encadrement des manifestations doivent être privilégiées, estime-t-elle alors que le "schéma national du maintien de l’ordre" ne mentionne pas cet objectif si clairement (1), malgré l’appel de gradés de la gendarmerie (lire sur AEF info).

La plus grande "intelligibilité des sommations" revendiquée dans le SNMO doit se concrétiser dans un décret, rappelle l’instance qui voit d’un bon œil l’amélioration du dialogue avec les manifestants. Comme la question d’enquête relative au maintien de l’ordre (lire sur AEF info), la CNCDH souhaite que seules les unités spécialisées – dont elle regrette la réduction des effectifs — soient déployées en maintien de l’ordre. L’instance appelle une fois encore à ne pas confondre les responsabilités : "Ces policiers obéissent à une hiérarchie et, in fine, à un pouvoir politique, qui fixe des objectifs, définit des doctrines et établit des stratégies d’intervention".

"Ne pas sacrifier la qualité à la quantité" des recrutements

L’amélioration de la formation et de l’encadrement constitue le troisième axe de recommandations. De façon générale la CNCDH insiste sur la nécessité de "ne pas sacrifier la qualité à la quantité dans les recrutements à venir", malgré la perte d’attractivité dans la police nationale. Elle partage l’analyse de Gérald Darmanin sur l’erreur d’avoir réduit la formation des gardiens de la paix en école de douze à huit mois (lire sur AEF info).

Enseignements. L’autorité administrative indépendante plaide pour le renforcement d’enseignements de sciences humaines pour inciter les policiers et les gendarmes à réfléchir à "la nature de leurs missions et leurs lieux d’exercice". L’éthique doit davantage être enseignée pour favoriser "un retour critique des agents sur leurs pratiques". L’instance pointe aussi la nécessité d’expliquer le rôle de la justice et de travailler sur la communication, notamment sur les techniques de médiation, de gestion des tensions et de gestion du stress d’autrui. Plusieurs articles, se basant parfois sur des témoignages de policiers ont mis en avant l’effet de la peur sur la qualité des interventions. D’autres publications ont révélé le faible niveau d’expression, ce qui conditionne la relation aux usagers.

Tronc commun. La CNCDH réclame l’intégration dans la formation initiale d'"un tronc commun aux trois corps" de la police nationale (corps de conception et de direction, corps de commandement et corps d’encadrement et d’application) pour "remédier à la fracture" qui existe. Les policiers et gendarmes devraient avoir une formation continue garantie "tant pour maintenir leur aptitude à l’utilisation des armes et des gestes techniques, que pour les sensibiliser aux difficultés éprouvées par les victimes et certaines catégories de la population dans leurs rapports avec la police".

Encadrement et fidélisation. Consciente que nombre de jeunes gardiens de la paix sont affectés principalement "dans des quartiers sensibles" et "livrés à eux-mêmes sur la voie publique", la CNCDH plaide pour un renforcement de leur encadrement. En parallèle, elle soutient la mise en place de mesures de fidélisation de policiers expérimentés en Île-de-France, où se concentre le turnover et où le coût de la vie est plus élevé.

"Rétablir la confiance" dans les organes de contrôles

C’est sur le plan du renforcement du contrôle des forces de l’ordre que les propositions de la CNCDH sont les plus fournies. Elle attire l’attention sur "l’impérieuse nécessité de rétablir la confiance du public dans les organes de contrôle des forces de l’ordre, notamment l’IGPN et l’IGGN qui, étant internes à la police et à la gendarmerie, n’offrent pas l’apparence d’indépendance et d’impartialité". C’est un sujet sur lequel le "Beauvau de la sécurité" se penchera le 3 mai 2021 (lire sur AEF info). Les hypothèses de travail ne sont pas encore connues, bien que la majorité et l’exécutif s’accordent sur la nécessité de réformer les inspections (lire sur AEF info). IGPN et DDD semblent favorables à des rapprochements mutuels (lire sur AEF info)

Plateforme unique de signalements. La CNCDH pousse également en ce sens, par le biais d’une "plateforme unique de signalements des manquements à la déontologie, commune au DDD, à l’IGPN et l’IGGN" face au manque de lisibilité du système d’enquêtes administratives. Cette proposition rejoint pour partie la plateforme antidiscriminations.fr lancée vendredi 12 février (lire l’encadré). Le corollaire serait d’informer les victimes ou témoins des suites de leur signalement et de l’avancée de la procédure.

Un "effet de levier" sur les saisines pour discrimination ?

Le Défenseur des droits lance aux côtés d’Élisabeth Moreno, ministre déléguée à l’Égalité entre les femmes et les hommes, de la Diversité et de l’Égalité des chances, le numéro 39 28 et la plateforme antidiscriminations.fr. Emmanuel Macron avait annoncé en décembre lors de son entretien à Brut le lancement de ce dispositif en évoquant la problématique des contrôles au faciès (lire sur AEF info). Le numéro et le site s’adressent à toute personne victime ou témoin d’une discrimination, quel qu’en soit le motif (handicap, origine, sexe…) et le domaine (emploi, logement…).

Les juristes du Défenseur des droits écouteront les victimes, qualifieront leur situation et leur expliqueront les démarches qu’elles peuvent entamer pour être rétablies dans leurs droits. L’IGGN et l’IGPN qui sont des organismes de contrôle interne, font partie des recours possibles, comme les associations qui œuvrent sur le sujet : "Si le Défenseur des droits est compétent et saisi, nous instruirons la réclamation, dans le respect du contradictoire et en toute indépendance, comme nous l’avons toujours fait".

Les juristes du Défenseur des droits pourront informer la personne de ses droits et "la réorienter vers les services de l’État compétents (police, gendarmerie et différentes plateformes) ainsi que vers les associations partenaires sur tout le territoire". "La plateforme du Défenseur des droits sera connectée avec différentes plateformes du ministère de l'Intérieur, lorsque la personne est judiciairement victime" d’une discrimination, indique l’Élysée citant le site arretonslesviolences.gouv.fr. Par ailleurs, les personnes qui s’estiment victimes d’une discrimination de la part des forces de l’ordre pourront "être aiguillées directement" vers les plateformes de l’IGPN et de l’IGCN "où la demande sera prise en compte". Ces nouveaux canaux de signalements permettront "d’ouvrir le mode de saisines" des inspections et "un effet de levier sur le nombre de saisines" concernant des contrôles d’identité discriminatoires. Selon le Défenseur des droits, les jeunes de 18-25 ans déclarent sept fois plus de contrôles que l’ensemble de la population et les hommes perçus comme noirs ou arabes apparaissent cinq fois plus concernés par des contrôles, mais seulement 5 % des personnes qui sont victimes engagent des démarches (lire sur AEF info). Bien que les inspections soient réputées être "sous-dotées" (lire sur AEF info), l’Élysée indique qu’un renforcement de leurs effectifs n’est pas envisagé à ce stade.

Compétence sur les suites données aux signalements. Le Défenseur des droits se verrait en outre accorder une "compétence privilégiée pour donner suite aux signalements des victimes ou témoins d’atteinte aux personnes". Il s’agit de remédier à la faible diligence et célérité dans les affaires de violences policières (2), alors qu’aucune des demandes de poursuites disciplinaires du DDD n’a été suivie d’effet depuis trois ans. Par ailleurs, d’après les chiffres de la DRCPN révélés par Libération, "les décisions administratives réprimant les manquements pour des faits de violences ont pratiquement été divisées par trois entre 2009 et 2018, tandis que les sanctions pour discrimination sont quasiment inexistantes". Cette nouvelle compétence du DDD se ferait "sans préjudice du droit des inspections de s’en saisir parallèlement si elles l’estiment opportun".

Pouvoir d’injonction sur les poursuites disciplinaires. Cette proposition est à mi-chemin de ce que propose la sénatrice Sophie Taillé-Polian (écologiste, Val-de-Marne) (lire sur AEF info), qui souhaite que le vice-président du DDD du collège chargé de la déontologie dans le domaine de la sécurité soit nommé à la tête d’une "autorité indépendante et impartiale". Dans la même veine, la CNCDH souhaite conférer au DDD le pouvoir d’enjoindre à l’autorité compétente d’engager des poursuites disciplinaires. Cette autorité aurait alors l’obligation de motiver de manière circonstanciée les refus de prononcer une sanction disciplinaire.

Indépendance des inspections. Pour les enquêtes judiciaires, la CNCDH propose de "créer un corps d’inspection ad hoc, composé d’officiers de police judiciaire spécialement dédiés à ces enquêtes, dotés d’un statut particulier, ne relevant pas du ministère de l'Intérieur mais du ministère de la Justice". L’expérience de l’IOPC (Independent Office for Police Conduct) démontre qu’il est "possible" de mettre en place un corps n’appartenant pas à la police (lire sur AEF info). À défaut, la CNCDH préconise de "renforcer les garanties d’indépendance et d’impartialité de l’IGPN et de l’IGGN" en les rattachant directement au ministre de l'Intérieur (lire sur AEF info) et en créant un organe collégial ouvert à des personnalités extérieures, chargé de la supervision des enquêtes, et compétent pour décider des suites à donner aux enquêtes judiciaires et administratives.

Lanceur d’alerte. "Pour remettre en cause la loi du silence qui règne dans certains services" et éviter des sanctions en révélant sur la place publique des dysfonctionnements internes face à l’immobilisme des hiérarchies, la CNCDH estime que les gendarmes et policiers qui témoignent devraient se voir accorder le statut de lanceur d’alerte et ne pas avoir l’obligation de les signaler à leur supérieur.

Transparence. Le suivi statistique et l’issue des enquêtes administratives et judiciaires "à tous les niveaux de la chaîne", devraient faire l’objet "d’une publication au moins annuelle dans le respect de l’anonymat des agents", défend également la CNCDH au nom de la "transparence". Dans la même optique, elle souhaite que le RIO dont le port est en principe obligatoire soit rendu "parfaitement visible des citoyens", d’autant plus que l’arrivée de nouvelles caméras piétons implique un "enregistrement systématique des interventions" (lire sur AEF info). Le pendant étant que les membres des forces de l’ordre ne puissent s’opposer à l’enregistrement de leur image en mission. Ce sujet renvoie aux débats parlementaires sur l’article 24 de la proposition relative à la sécurité globale (lire sur AEF info).

(1) Le SNMO fait plusieurs fois références à des "tensions apaisées" ou un "apaisement des tensions".

(2) "Les manquements 'ordinaires' à la déontologie (utilisation d’un véhicule public à des fins privées, consultation hors cadre légal d’un fichier, etc.) font l’objet d’un traitement efficace de la part de l’IGPN."

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