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Même en respectant un scénario "volontariste", la France loin de respecter ses budgets carbone (BCG)

Le gouvernement a fait appel au Boston Consulting Group pour chiffrer l’impact des mesures prises depuis 2017 en termes d’émissions de gaz à effet de serre. Il publie le résumé de cette étude ce 10 février alors qu’est présenté en Conseil des ministres le projet de loi climat et résilience. Ses 25 pages confirment combien il sera difficile pour la France de respecter les budgets carbone qu’elle s’est fixés jusqu’en 2033. Puisqu’en suivant un scénario dit "volontariste", le pays émettrait 339 Mt CO2 eq en 2030, quand la SNBC fixe pour cette même année un budget de 310 Mt CO2 eq.

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'étude du Boston consulting group estime que la France peut, sous conditions, parvenir à réduire ses émissions de gaz à effet de serre à 339 Mt CO2 eq en 2030 (contre 310 Mt COE eq prévus dans la SNBC révisée) © Vernier/JBVNEWS

À l’occasion de la présentation en Conseil des ministres du projet de loi climat et résilience, issu des travaux de la convention citoyenne pour le climat (lire sur AEF info), le ministère de la Transition écologique publie ce 10 février 2021 le résumé d’une étude réalisée à sa demande par le cabinet de conseil Boston Consulting Group. Son objectif ? Chiffrer l’impact des mesures mises en œuvre depuis 2017, début du quinquennat d'Emmanuel Macron, en termes d’émissions de gaz à effet de serre et démontrer que les actions engagées permettent à la France de se mettre sur la voie d’une réduction de ses émissions de gaz à effet de serre de 40 % d’ici à 2030.

le niveau d’ambition "aurait pu être différent"

Pour ce faire, l’étude s’est concentrée sur neuf "domaines clés" couvrant environ 80 % des émissions de gaz à effet de serre en France dans le transport, l’agriculture, le résidentiel, le tertiaire, l’industrie et le traitement des déchets. Tous sélectionnés "au vu de l’importance qu’ils représentent dans les propositions de la convention citoyenne pour le climat" (1).

Sur ces neuf domaines étudiés, l’étude estime qu’aucun "grand levier ou paramètre générateur de gaz à effet de serre modifiable à horizon 2030 (facteur d’émission, vecteur énergétique, vecteur modal) n’a été "fondamentalement oublié par les mesures récentes [loi énergie climat, LOM, loi Agec] — hors des approches qui valorisent en tant que telle une consommation plus sobre". Cependant, "sur chacun des sujets, le niveau d’ambition, le calendrier ou encore les moyens d’action auraient pu être différents".

Dans ce contexte, "le potentiel" de réduction des émissions de gaz à effet de serre visé par les mesures déjà prises depuis 2017 et celles proposées dans le projet de loi climat et résilience est "globalement à la hauteur de l’objectif de 2030". Une condition est cependant posée : que l’exécution de ces mesures soit "intégrale et volontariste".

atteinte probable, possible voire Difficile de l’objectif

Dans le détail, les mesures analysées par le BCG ont été classées selon trois critères : soit qu’elles visent un potentiel de réduction des émissions "probablement atteint", "possiblement atteint" ou "difficilement atteignable".

Potentiel de réduction d’émissions probablement atteint

"Seule une faible partie du potentiel", représentant environ 21 Mt de réduction de CO2 eq, devrait être atteint. Via un bouquet de mesures telles que l’interdiction d’installation de chaudières au fioul (11,6 Mt CO2 évitées en maintenant le rythme de 150 000 à 200 000 chaudières remplacées par an), la rénovation des passoires thermiques (1,1 Mt) ou encore la fermeture des lignes aériennes intérieures pour lesquelles une alternative de moins de 2h30 existe en train existe (0,2 Mt évitées). D’autres mesures non contraignantes sont citées (les dispositions du plan de relance concernant la décarbonation de l’industrie, l’arrêt des unités d’incinération des ordures ménagères et le développement du compostage).

À noter que l’atteinte de ce potentiel "suppose de ne pas modifier les mesures en place ni de créer de dérogations qui en limitent le périmètre adressable".

Potentiel de réduction d’émissions possiblement atteint

Pour la majorité du potentiel de réduction d’émissions identifié (57 Mt de CO2 eq), il sera "possiblement atteint" via un accompagnement "volontariste à la mise en œuvre". Les mesures classées ici sont les suivantes :

  • Pour les mesures contraignantes : la réglementation européenne pour les véhicules particuliers, la réduction des gaz fluorés dans le tertiaire, l’industrie et le transport, le soutien au biogaz, le volet secteur public du décret tertiaire, le soutien aux biocarburants.
  • Pour les mesures incitatives : la montée en gamme de l’élevage, les mesures incitatives de baisse de l’usage des véhicules particuliers, le CEE et le fonds chaleur pour l’industrie, la hausse du fret ferroviaire, le soutien à l’hydrogène par électrolyse, la rénovation des passoires thermiques, les mesures de conduite autonome pour les poids lourds, la réduction de l’apport en azote, la hausse de la taxe générale sur les activités polluantes ou encore le plan protéines végétales.

Potentiel de réduction d’émissions difficilement atteignable

Enfin un potentiel de réduction d’émissions d’environ 29 Mt CO2 eq est identifié comme "difficilement atteignable". Les mesures contraignantes ou à impact direct qui le composent sont : le volet privé du décret tertiaire, la réduction des gaz fluorés dans le résidentiel et la réglementation européenne pour les poids lourds. Quant aux mesures incitatives ciblées, elles conprennent la rénovation du secteur résidentiel hors passoires, la rénovation du secteur tertiaire "au-delà du décret", les incitations à la réduction du trafic aérien (peu nombreuses dans le projet de loi climat et résilience) ou encore celles visant à décarboner de manière profonde l’industrie.

Pour ces mesures, plusieurs écueils sont relevés. Concernant la décarbonation des poids lourds, le document explique que "rien n’indique que les objectifs significatifs de déploiement de motorisations alternatives puissent être atteints d'ici 2030 compte tenu des calendriers des industriels". Dans le secteur de l’industrie, "les leviers envisagés ne semblent pas permettre de combler l’écart avec l’ambition, à production égale et hors réforme en profondeur de l’EU ETS y compris pour les domaines à risque de fuite de carbone". En matière de rénovation, "les moyens — financements et pénalités — ne paraissent pas suffisamment incitatifs en particulier dans le tertiaire". Enfin, "les incitations à la réduction du trafic aérien semblent insuffisantes pour infléchir la tendance".

Ainsi, et dans un scénario "volontariste", "seuls environs 13 Mt de réduction de CO2eq issus de ces mesures sont vraiment atteignables".

En suivant ce scénario, l’étude estime que la France pourrait émettre environ 339 Mt CO2 eq à horizon 2030, soit une réduction de 38 % par rapport au niveau de 1990. Ce qui reste encore trop pour se conformer à une baisse de 40 % (329 Mt CO2 eq) et à la stratégie nationale bas carbone révisée, qui prévoit le respect d’un budget carbone moyen de 300 Mt de CO2 eq par an pour la période 2029-2033 (et de 310 Mt CO2 eq en 2030, lire sur AEF info).

Relever un défi

Tandis que l’Union européenne s’est engagée fin 2020 à relever l’ambition des 27 pour viser une réduction nette des émissions de 55 % entre 1990 et 2030, l’étude l’écrit noir sur blanc : en France, atteindre une réduction des émissions de 40 % sur cette période est "déjà en soi un défi" qui nécessitera que l’ensemble des mesures soit "parfaitement exécuté sans aucune exception". Mais aussi "de mobiliser des moyens politiques, financiers et humains inédits" et de ne pas exporter la contrainte au-delà des frontières.

Trois conditions devront par ailleurs être remplies pour respecter l’objectif (insuffisant) de 339 Mt CO2 :

  • faire en sorte que les collectivités locales, entreprises et citoyens s’emparent des mesures à leur disposition;
  • impulser des "réformes significatives" lors des négociations à venir à Bruxelles (prise en compte "véritable" de l’agroécologie dans la politique agricole commune, révision "complète" du mécanisme d’EU ETS, y compris avec la mise en œuvre de l’ajustement carbone aux frontières);
  • mettre tous les moyens financiers et industriels nécessaires à la mise en œuvre des mesures. Par exemple, atteindre des financements à la rénovation "suffisants et efficaces" multipliant par 1,5 le marché de la rénovation énergétique en les faisant évoluer de 42 Md€ par an en moyenne sur la décennie passée à environ 60 Md€ par an en moyenne entre 2018 et 2030.

changer de curseur…

Des pistes sont cependant exposées, visant à "sécuriser" cet objectif de 339 : elles consistent à "changer de curseur sur certains leviers déjà envisagés". Ainsi, pour parvenir à réduire les émissions de 3 Mt CO2 eq supplémentaires d'ici 2030, il faudrait diminuer de 13 % l’usage des véhicules particuliers (et non plus de 8 % comme envisagé dans un scénario volontariste) ou ajouter dix points de pourcentage à la part modale du vélo (contre cinq points de pourcentage dans le scénario volontariste).

Dans le secteur aérien, il serait possible d’atteindre cette réduction supplémentaire en baissant de 2,5 % par an le trafic aérien domestique (plutôt que poursuivre la croissance historique d’1,2 % par an dans un scénario volontariste) ou interdire toutes les lignes en métropole et un quart des lignes de l’outre mer (plutôt que de supprimer les lignes substituables par le train en moins de 2h30).

Dans les secteurs résidentiels et tertiaires, il serait nécessaire d’atteindre les objectifs du décret tertiaire sur l’ensemble du parc (et non d’atteindre ses objectifs à hauteur de 50 % sur le parc privé et l’exemption de 50 % du parc public) :

… Ou de paradigme ?

Mais, si le pays veut "aller bien au-delà" de cet objectif à horizon 2030, il devra "changer de paradigme". Un changement qui requerra "des investissements massifs dans des ordres de grandeurs bien supérieurs à ceux actuellement envisagés". Afin, par exemple, que l’ensemble des bâtiments atteigne le niveau BBC, que la décarbonation des vecteurs énergétiques soit "plus agressive" et/ou que la question de la sobriété soit "plus amplement" abordée (le document citant par exemple l’incitation à la démotorisation des ménages).

"De tels changements demandent une mobilisation politique et sociétale de très grande ampleur, ainsi qu’une forte acceptabilité de la nécessité de cette transition."

Saisine du Haut Conseil pour le Climat

À l’annonce de la publication de ce résumé de rapport, dix députés (2) dont l’ancienne ministre Delphine Batho (NI, Deux-Sèvres) ont adressé un courrier au président de l’Assemblée nationale Richard Ferrand, afin de lui demander de saisir le Haut Conseil pour le climat pour rendre un avis sur le projet de loi climat et résilience ainsi que son étude d’impact. Pour les députés, le Haut Conseil pour le climat, "organisme indépendant placé auprès du Premier ministre, est l’institution de référence concernant le respect de la trajectoire de baisse des émissions de gaz à effet de serre et l’efficacité des politiques de l’État pour réduire l’empreinte carbone".

Les dix députés dénoncent ainsi le recours au cabinet de conseil Boston Consulting Group pour réaliser l’étude dont seul le résumé est publié ce jour. Action qui place le gouvernement "en situation de conflit d’intérêts au regard des nombreux acteurs économiques parmi ses clients ayant intérêt à ce que le projet de loi [climat et résilience] manque d’ambition".

Selon les informations recueillies par AEF info, le Haut Conseil pour le climat  — qui s’est autosaisi sur le sujet — publiera d’ici à dix jours un avis sur le projet de loi climat et résilience. Concernant le résumé publié aujourd’hui, l’instance indique en prendre "bonne note", l’estimant être une "contribution intéressante au débat dont [ses membres liront] avec attention la méthodologie retenue". Cette contribution "éclairera aussi la réponse attendue du gouvernement au rapport annuel du HCC, due six mois après sa remise", un délai dépassé de plus d’un mois puisque le dernier rapport du Haut Conseil pour le climat a été publié le 8 juillet 2020 (lire sur AEF info).

(1) Le résumé précise que "le secteur de la production d’électricité n’a pas fait l’objet d’une analyse approfondie, et l’impact des mesures d’électrification du transport, du chauffage ou de l’industrie suppose le maintien d’une faible intensité carbone de la production électrique. Cette hypothèse repose en partie sur la fermeture effective des centrales à charbon et suppose également le développement significatif de nouvelles capacités décarbonées pour compenser la fermeture planifiée de tranches nucléaires."

(2) Il s'agit de Delphine Batho, Matthieu Orphelin, Sébastien Nadot, Delphine Bagarry, Hubert Julien-Laferrière, Albane Gaillot, Paula Forteza, Emilie Cariou, Guillaume Chiche et Cédric Villani.

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Émilie Legendre, journaliste