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Assurance chômage : la réforme du mode de calcul des indemnités aura d’importants effets sur le cumul allocation-revenu

Avec les conditions d’éligibilité, la dégressivité et le bonus-malus sectoriel, la réforme du mode de calcul des indemnités via le SJR (salaire journalier de référence) est au centre de la concertation en cours sur l’assurance chômage. Si le SJR est généralement abordé sous l’angle du niveau d’allocations versées aux demandeurs d’emploi, il a mécaniquement des effets sur l’activité réduite, à savoir la possibilité de cumuler un revenu de reprise d’activité avec une part d’allocations. Pour résumer, plus le SJR baisse, moins il est possible d’accéder à l’activité réduite qui constitue un des outils des politiques d’activation du marché du travail. AEF info fait un point sur les pistes à l’étude pour réformer le mode de calcul de l’activité réduite et sur les effets que cela aurait sur le cumul allocations-revenus.

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La question des modalités de calcul des indemnités d’assurance chômage est au centre des débats actuels sur la réforme. Si elle est régulièrement abordée sous l’angle du niveau des allocations versées aux demandeurs d’emploi, elle est plus rarement documentée sur les effets d’une réforme du calcul du SJR sur la capacité à cumuler revenus et allocations, à savoir le dispositif d’activité réduite.

retour sur les origines de la réforme du SJR

Les arguments des pouvoirs publics pour expliquer la réforme du calcul du SJR à la base du calcul des allocations ont évolué ces derniers mois, sans pour autant évoquer l’activité réduite. Initialement, affichée comme "le cœur de la réforme", la modification du mode de calcul était présentée comme le moyen pour faire en sorte qu' "il ne [soit] plus possible de gagner plus au chômage que la moyenne des revenus du travail", comme l’indiquait Muriel Pénicaud, la ministre du Travail de l’époque lors de la présentation de la réforme en juin 2019 (lire sur AEF info).

Cet argument a engendré de longues polémiques entre pouvoirs publics et partenaires sociaux, ces derniers rejetant un chiffrage effectué par Pôle emploi à la demande du ministère qui avançait que dans 21 % des ouvertures de droits, le "taux de remplacement mensuel net" était supérieur à 100 % (lire sur AEF info). Les organisations syndicales notamment répondaient à l’époque que, d’une part, cet indicateur créé ex nihilo était fondé sur une moyenne qui ne correspondait pas à la logique journalière de l’assurance chômage, et d’autre part, qu’il était par construction statique et ne prenait pas en compte la dynamique des trajectoires des demandeurs d’emploi qui dans leur grande majorité ne vont pas au bout de leur droit. Au final, le gouvernement a pris ses décisions et a acté la réforme du calcul du SJR dans le décret du 26 juillet 2019.

un argument d' "équité"

Depuis, la crise du coronavirus est passée par là et a amené les pouvoirs publics à repousser l’entrée en vigueur de cette réforme puis à purement et simplement l’annuler en la remettant sur la table de la négociation tripartite. De plus, arguant d’une "différence de traitement manifestement disproportionnée", le Conseil d’État a, fin novembre dernier, définitivement enterré la réforme dans sa version de 2019 en annulant les articles afférents du décret du 26 juillet 2019 (lire sur AEF info). Aujourd’hui, du côté de la rue de Grenelle, on a changé de position pour expliquer la nécessité de réformer le mode de calcul : il n’est plus question d’un système qui rémunère mieux au chômage qu’en emploi, mais d’un système inéquitable qui n’indemnise pas de la même manière des salariés ayant cotisé sur un même nombre d’heures, mais à un rythme différent.

"C’est une réforme qui vise à avoir un mode de calcul plus équitable de l’allocation chômage ; aujourd’hui si vous travaillez tous les jours à mi-temps ou à temps plein un jour sur deux, vous n’avez pas du tout la même allocation chômage", expliquait par exemple Élisabeth Borne, mi-décembre dernier sur LCI. La concertation en cours a pour objet de corriger ces effets, en veillant à ne pas trop faire baisser le niveau d’allocations des chômeurs. En pratique, cela consiste à limiter les effets de la réforme imaginée en 2019 qui, si elle annulait les différences liées au rythme d’acquisition des droits, pouvait amener conduire à des niveaux d’indemnisation particulièrement faibles.

illustration des effets possibles sur l’indemnité

Mi-novembre dernier, lors d’une réunion de concertation sur la réforme de l’assurance chômage (lire sur AEF info), le ministère avait mis en lumière les effets de la réforme de 2019 et avancé une piste atténuant les conséquences sur le niveau d’allocation mensuelle, à partir de l’exemple d’une personne ayant travaillé 8 mois sur une période de 24 mois, avec un revenu mensuel de 1 500 euros bruts :

D’après les règles de la convention d’assurance chômage de 2017, on prend en compte 8 mois de travail sur la période de référence d’affiliation et 5 mois sur la période de référence de calcul. En conséquence, le SJR sera égal au rapport entre le salaire de référence obtenu durant la période de référence de calcul, soit 5 mois à 1 500 euros, et le nombre de jours travaillés, soit 151, l’équivalent de 5 mois. Le SJR sera alors égal à 49,6 euros et l’allocation journalière s’établira à plus de 30 euros.

D’après les règles envisagées dans le décret de juillet 2019, on prend en compte les 8 mois de travail sur la période de référence d’affiliation de 24 mois. Par conséquent, le SJR sera égal à 8 mois à 1 500 euros divisés par 24 mois convertis en jour, soit 730 jours. Il s’établira alors à 16,44 euros et l’allocation journalière à un peu plus de 12 euros.

La piste avancée par le ministère consiste à ne pas prendre en compte l’intégralité des jours non travaillés durant la période de référence dans le dénominateur de la formule de calcul du SJR. Dans une illustration de cette piste, il est proposé de faire en sorte que les périodes non travaillées ne puissent représenter plus de la moitié de la période de référence prise en compte.

En reprenant l’exemple avec les 8 mois travaillés sur 24 mois, on obtient un SJR égal au salaire de référence, soit toujours 8 mois à 1 500 euros, mais divisé cette fois non plus par 24 mois mais par 16 mois convertis en jours. Ces 16 mois équivalant aux 8 mois de travail et aux 8 mois non travaillés ainsi pris compte. Par conséquent, le SJR sera cette fois-ci égal à 24,7 euros et l’allocation journalière supérieure à 18 euros.

effets mécaniques sur l’activité réduite

La question de la réforme du SJR ne se limite donc pas à la seule problématique du niveau d’allocation perçue en fin de mois, mais elle vient percuter un des principaux dispositifs d’activation du marché du travail, à savoir l’activité réduite. En effet, une réforme aboutissant à une baisse du SJR conduit mécaniquement à réduire les possibilités de cumuler un revenu de reprise d’activité avec une part d’allocation. "La baisse du salaire de référence […] change considérablement l’incitation à la reprise d’emploi", résume l’économiste, Bruno Coquet, dans une récente étude réalisée pour l’OFCE.

Rarement mise en avant, cette baisse du recours à l’activité est une des principales sources d’économies de la réforme imaginée en 2019. Dès l’automne 2019, dans son étude d’impact du décret de juillet 2019, l’Unédic estimait qu'"une part significative [40 %] de la baisse des dépenses [issue de la réforme du SJR était] liée à un cumul allocation-salaire moins fréquent", ajoutant que "les baisses du SJR et de l’allocation journalière limitent en effet les capacités de cumul des allocataires impactés".

Pour mémoire, l’activité réduite "repose sur un calcul effectué par rapport au montant journalier d’allocation [permettant de déterminer combien de jours pourront être indemnisés] par rapport à la valeur mensuelle du SJR [permettant de vérifier que l’allocataire est bien éligible au cumul et n’a pas atteint le plafond de cumul]", résument les services de l’Unédic, dans un document évaluant les impacts de la nouvelle réforme, publié mi-novembre dernier. Le plafond de cumul correspond à un salaire de référence mensuel, soit le SJR multiplié par le nombre de jours d’un mois. Naturellement, une réforme qui fait baisser le SJR, réduit le niveau du plafond de cumul et donc la possibilité de bénéficier de l’activité réduite.

illustration des effets sur l’activité réduite

En guise d’illustration, l’Unédic a documenté le cas d’un salarié ayant travaillé de manière discontinue 6 mois sur 12 avec un salaire mensuel de 1 500 euros bruts et qui reprend une activité en cours d’indemnisation avec une rémunération de 750 euros :

Il est à noter que la piste avancée comme alternative à la version du décret de 2019 aura les mêmes résultats, la formule proposée amenant au même niveau de SJR. Dans cet exemple, on constate qu’avec la réforme initialement prévue, "la reprise d’un emploi dont la rémunération sur le mois est de moitié inférieure ne permet pas [à l’allocataire] de bénéficier du cumul avec une partie de son allocation". Si, dans cet exemple, l’individu est naturellement incité à reprendre une activité puisque la rémunération est supérieure de quelque 200 euros à ce qu’il percevrait sans reprendre d’activité, il ne peut plus percevoir une partie d’indemnisation complémentaire et ne bénéficie plus du même niveau d’incitation à la reprise d’emploi qu’avec les règles de la convention de 2017. Et ceci est d’autant plus marqué en rémunération nette puisque les niveaux de prélèvements sur les salaires et les allocations diffèrent.

Sur la base du même exemple, ce graphique de l’Unédic illustre qu’avec les règles envisagées dans le décret de 2019, "l’allocataire […] atteint plus rapidement son plafond de cumul et perçoit alors uniquement son salaire dès qu’il travaille au moins la moitié du mois".

tremplin vers l’emploi ou trappe à précarité

La réforme du SJR et ses conséquences sur le cumul revenu-allocation relancent ainsi un ancien débat : l’activité réduite constitue-t-elle un tremplin vers le retour à l’emploi ou une trappe à précarité ? Dans leur rapport de 2015 pour le CAE dans lequel on retrouve les axes de la réforme de 2019, Pierre Cahuc et Corinne Prost considèraient que le mauvais calibrage de l’activité réduite contribuait au développement des contrats courts, d’autres études tendant à valider l’hypothèse d’un effet tremplin.

À l’inverse, dans un éclairage de 2016, Pôle emploi fait la synthèse d’études qui globalement accréditent les effets positifs du dispositif. "L’étude de ces situations d’activité réduite montre qu’au-delà de la diversité des pratiques observables, plus souvent subies que choisies, leurs effets sont globalement positifs. En permettant de conserver un lien étroit au monde du travail, l’activité réduite évite le plus souvent de s’enfermer dans la précarité et de bénéficier d’un effet tremplin pour sortir du chômage et accéder à un emploi plus durable", résumait alors la direction des statistiques de l’opérateur.

Plus récemment, Jérôme Deyris, Mathieu Grégoire et Claire Vivès ont réalisé des simulations des effets de la réforme initialement prévue en 2019. Dans leur rapport pour l’Ires, ils estimaient que "le slogan 'ne pas gagner plus au chômage qu’en travaillant' se traduit par l’impossibilité, dans les cas [analysés de demandeurs d'emploi reprenant un emploi], de cumuler une quelconque allocation au salaire moyen perçu".

"pas prévu" d’adaptation de l’activité réduite

La série de réunions bilatérales entre le ministère du Travail et les organisations syndicales et patronales qui s’est tenue lundi 25 janvier, aura été l’occasion pour certains partenaires sociaux de rappeler cette problématique, expliquant soit que cela crée un risque de désincitation à la reprise, soit que cela risque d’appauvrir significativement ces certains demandeurs d’emploi qui n’auront plus accès au cumul. Du côté de la rue de Grenelle, on indique que "la priorité est de faire attention au niveau des allocations" pour éviter qu’elles ne descendent trop bas, et que si la problématique des effets sur l’activité réduite est connue, il n’est "pas prévu" d’en adapter les règles.

"Compte tenu de la crise, j’ai annoncé un nouveau report de trois mois de la réforme de l’assurance chômage", a indiqué le Premier ministre, Jean Castex, à l’issue de la deuxième conférence de dialogue social, lundi 26 octobre 2020. En conséquence, les règles qui devaient entrer en vigueur le 1er janvier 2021 comme le prévoyait le décret de juillet dernier, ne seront pour l’heure effectives que le 1er avril. L’exécutif affirme que la réforme n’est pas abandonnée mais juste reportée. Les partenaires sociaux et les pouvoirs publics doivent poursuivre leurs travaux pour adapter les règles à la situation économique actuelle.