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Répartition des fonds, modulation, recouvrement : le décret sur le financement de la formation est publié au JO

Le décret n°2020-1739, publié au JO du 30 décembre 2020, fixe les premiers éléments visant à participer au rétablissement de l’équilibre financier du système de formation professionnelle et d'apprentissage. Le texte apporte des modifications structurelles qui sont appelées à s'inscrire dans la durée, et précise le cadre d’intervention de France compétences qui vient d'adopter son nouveau budget. Il introduit une modulation des enveloppes au regard des besoins, modifie les taux encadrant la répartition des fonds par France compétence, et adapte le recouvrement des contributions en 2021.

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Le déséquilibre financier du système de formation professionnelle issu de la réforme portée par la loi "Avenir professionnel" du 5 septembre 2018 est identifié depuis un an et a été officialisé et documenté par le rapport Igas-IGF sur les "Conséquences financières de la réforme de l'apprentissage et de la formation professionnelle" d’avril 2020 (lire sur AEF info).

Cette situation a contraint France compétences à recourir à deux reprises à l’emprunt, fin 2019 et à l’été 2020, et a aussi amené le gouvernement à réagir. L’État a ainsi débloqué, via la loi de finances pour 2021, une subvention exceptionnelle de 750 M€ pour participer au rééquilibrage des comptes de l’institution nationale dès l’année prochaine (lire sur AEF info). Une subvention toutefois soumise à l’instauration d’une obligation pour France compétences de présenter un budget à l’équilibre dès 2022 (lire sur AEF info).

Situation complexe

Ce retour à l’équilibre du budget de France compétences, instance de régulation du système de formation professionnelle et de l’apprentissage, se heurte toutefois à une situation complexe liée au système lui-même mais aussi aux conséquences de la crise sanitaire. Le gouvernement se trouve de fait face à l’obligation d’imposer des économies à un système structurellement déséquilibré entre ressource limitée et dispositifs ouverts en termes de dépense (apprentissage et CPF), tout en essayant de ne pas briser la dynamique de l’apprentissage ou de casser les débuts prometteurs de Mon Compte Formation.

Face à cette situation, et sans remettre en cause l’objectif de retour à l’équilibre du système porté par France compétences à compter de 2022, le gouvernement a déjà fait deux annonces destinées à sécuriser les acteurs du système. En premier lieu, il a choisi de décaler d’un an, à 2022, la baisse des coûts-contrats pour l’apprentissage (lire sur AEF info), pourtant présentée par l’Igas et l’IGF comme un des principaux leviers pour limiter les dépenses. De même, la ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Insertion, Élisabeth Borne, a indiqué à AEF info qu’elle n’entendait pas modifier le niveau d’alimentation du CPF (lire sur AEF info).

Emprunt de France compétences

France compétences a été amené à emprunter 1,5 Md€ en 2020 pour assurer le financement du système de formation sur la fin d’année. Un emprunt qui, comme le premier réalisé fin 2019 pour quelque 400 M€, devait être à court terme et donc remboursé avant le 31 décembre 2020. Le décret repousse "la date limite du remboursement" de cet emprunt et des intérêts "au 30 septembre 2021".

Mesures structurelles

C’est dans ce contexte qu’intervient la publication du décret n°2020-1739 du 29 décembre 2020 "relatif au recouvrement et à la répartition des contributions dédiées au financement de l’apprentissage et de la formation professionnelle", publié au Journal officiel du mercredi 30 décembre. Une publication indispensable à l’entrée en vigueur du budget adopté par le conseil d’administration de France compétences le 17 décembre dernier dans la mesure où les dispositions qu’il porte ont servi de base à l’élaboration du cadre financier 2021 de l’institution nationale (lire sur AEF info). Ces dispositions doivent permettre à France compétences de réaliser 220 M€ d’économie l’an prochain mais n’empêchent pas l’institution publique d’afficher un budget prévisionnel initial en déficit de 1,128 Md€.

En premier lieu, ce décret met en place de nouvelles modalités de répartition des fonds de la formation professionnelle, issus des contributions des entreprises, de manière à réaliser des économies globales tout en augmentant les possibilités de fléchage de ces financements vers les deux dispositifs les plus "coûteux" : le CPF et, surtout, l’apprentissage. Des possibilités qui se trouvent concrétisées dans le budget 2021 de France compétences. Pour cela, des marges de manœuvre sont accordées à l’institution publique pour moduler la répartition des financements entre les différents dispositifs. Les taux planchers et plafonds entre lesquels elle procède à la répartition des fonds de la formation professionnelle entre les différents dispositifs sont ainsi "largement ouverts", comme l’avait indiqué le ministère du Travail lors de la présentation du projet de décret à la CNNCEFP.

Ces changements, théoriquement applicables dès 2021, ne seront toutefois pris en compte qu’à compter de 2022, le décret prévoyant des dispositions spécifiques pour l’année prochaine (celles qui ont servi à l’élaboration du budget de France compétences qui entre en vigueur le 1er janvier). Concrètement, et avant de détailler les dispositions applicables uniquement sur 2021, voici les changements actés pour chaque enveloppe financée par France compétences :

CPF : la somme versée à la CDC pour le financement du compte personnel de formation peut être comprise "entre 5 % et 35 %" des financements à répartir (contre 10 % à 20 % précédemment) ;
moins de 50 salariés : l’aide au développement des compétences au bénéfice des entreprises de moins de cinquante salariés peut pour sa part bénéficier d’un financement compris "entre 4 % et 30 %" des sommes à répartir (8 % à 13 % précédemment) ;
CPF de transition : le financement alloué aux associations Transitions pro (les CPIR) pour les projets de transition professionnelle réalisés dans le cadre du CPF est compris "entre 3 % et 25 %" des sommes à répartir (entre 5 % et 10 % précédemment) ;
CEP : les opérateurs régionaux en charge du conseil en évolution professionnelle des actifs en emploi peuvent se voir alloués "entre 0,5 % et 6 %" des financements restant (contre 1 % à 3 % précédemment). Il faut rappeler que ces opérateurs sont attributaires d’un appel d’offres passé par France compétences ;
alternance : 55 % à 83 % des sommes à répartir en 2021 peuvent par ailleurs être fléchées sur l’alternance, contre 64 % à 72 % précédemment. Sur le total qui est ainsi défini pour l’alternance, un montant reste fléché par arrêté du ministère du Travail vers les régions "pour le financement des CFA et pour des besoins d’aménagement du territoire et de développement économique". La part du solde de cette somme qui peut être consacrée à la péréquation évolue aussi et est comprise entre 8 % et 55 % (contre 15 % à 35 % précédemment). Une évolution qui se fait au détriment du financement du permis de conduire des apprentis dont l’enveloppe est "déterminée par les besoins de financement prévisionnels et la consommation des exercices précédents" (sur les deux premiers exercices, l’enveloppe prévue n’a pas été consommée).

Changement des règles de la péréquation

Le décret prévoit de faire évoluer les règles de la péréquation en ajoutant que, "sur la base des besoins de financement prévisionnels, des niveaux d’engagements réalisés lors des exercices précédents et des ressources financières dédiées à l’alternance, France compétences détermine pour chaque opérateur de compétences la part pouvant être affectée aux autres dépenses que celles définies au 2° de l’article R.6123-31 dans la limite d’un plafond de 10 %".

Priorité à l’apprentissage en 2021

Pour 2021, le décret pose des règles spécifiques liées à la fois au calendrier de collecte de la contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance (Cufpa) et à des fourchettes de répartition des financements particulières. Pour ce qui est du calendrier de collecte, celui des entreprises de 11 salariés et plus reste, comme prévu, calqué sur le rythme mis en place en 2020.

Pour les employeurs de moins de 11 salariés, la bascule totale vers le nouveau système de financement de la formation qui aurait dû avoir lieu en 2021 est reportée à 2022 pour être calée sur le transfert de la collecte des Opco à l’Urssaf. Le rythme de collecte pour 2021 est toutefois accéléré pour ces employeurs qui devront verser un premier acompte de "40 % du montant dû […] avant le 15 septembre 2021", le solde sera ensuite "versé avant le 1er mars 2022".

La priorité donnée au financement de l’apprentissage en 2021 est particulièrement nette dans l’affectation de cette contribution des employeurs de moins de 11 salariés. Le premier acompte sera ainsi intégralement "affecté au financement de l’alternance", le financement des autres dispositifs étant renvoyé au solde de cette contribution. Dans le détail, 42 % de ce solde seront également affectés au financement de l’alternance, tandis que 15 % iront au financement du CPF (une part qui devra être reversée à France compétences "avant le 1er avril 2022") et 43 % seront "affectés aux actions de développement des compétences des entreprises de moins de 50 salariés".

Taux dérogatoires pour les 11 et plus en 2021

Pour les entreprises de 11 salariés et plus, la tendance pour 2021 est plutôt à un renforcement des financements directement fléchés vers le CPF via l’application de taux minima et maxima dérogatoires pour l’affectation des sommes issues du premier acompte versé par ces entreprises (60 %). Le fléchage du deuxième acompte (38 %) et du solde (2 %) de leur contribution reste pour sa part identique à celui mis en place pour l’exercice 2020 (lire sur AEF info).

Ainsi, l’affectation par France compétences du premier acompte versé par les entreprises de 11 salariés et plus, déduction faite du versement de 870,04 M€ à l’État au titre du financement du PIC (761,96 M€ seront également versés au PIC sur le deuxième acompte des employeurs de 11 salariés et plus), se fera dans les fourchettes suivantes :

"entre 20 % et 70 %" affectés au financement de l’alternance (pour mémoire, le décret prévoit que, à partir de 2022, cette affectation sera comprise entre 55 % et 83 % des sommes à répartir. Jusqu’à présent, la fourchette s’établissait de 64 % à 72 %). cette enveloppe est répartie par France compétences entre les régions pour financer les CFA, les Opco au titre de la péréquation interbranches, et les gestionnaires de l’aide au permis de conduire ;
"entre 10 % et 45 %" affectés au financement du CPF (pour 5 % à 35 % à partir de 2022 et 10 % à 20 % jusqu’à présent) ;
"entre 1 % et 12 %" affectés au financement du CEP (pour 0,5 % à 6 % à partir de 2022 et 1 % à 3 % jusqu’à présent) ;
"entre 8 % et 35 %" affectés au financement des projets de transition professionnelle réalisés dans le cadre du CPF (pour 3 % à 25 % à partir de 2022 et 5 % à 10 % jusqu’à présent) ;
"entre 0,4 % et 0,8 %" affecté au fonctionnement et aux investissements de France compétences.

Dans le même temps, et comme en 2020, les 35 % de ce premier acompte qui restent au niveau de l’Opco seront répartis comme suit :

"92 % dédiés au financement de l’alternance" ;
"8 % dédiés aux actions de développement des compétences des entreprises de moins de 50 salariés."

Souplesse de gestion pour France compétences

Au-delà des marges de manœuvre accordée à France compétences en termes de modulation de la répartition, que ce soit pour 2021 ou à plus long terme, le décret octroie également à l’établissement public une plus grande souplesse dans la gestion des enveloppes définies pour chaque dispositif dans le cadre de son budget (et des nouvelles fourchettes présentées ci-dessus). La règle définie à l’article R.6123-28 du code du travail, à savoir que ces "dotations […] sont versées par trimestre", est précisée. Ainsi, ces dotations seront "affectées et versées en tenant compte notamment des besoins de financement et des situations de trésorerie qui sont transmis par les attributaires [les Opco, la CDC, les associations Transitions pro et les opérateurs du CEP] à France compétences".

En fonction de ces remontées, "les versements peuvent être inférieurs aux montants fixés par la délibération [du conseil d’administration de France compétences], au vu notamment des besoins de financement et des niveaux d’engagements transmis par les attributaires à France compétences". Il est en outre prévu que ce sera le conseil d’administration de l’établissement public qui fixera "la liste et les modalités de remontée des informations" qui seront transmises par les attributaires. En d’autres termes, France compétences pourra déroger aux niveaux minima de financement prévus pour certains dispositifs qui ne seraient pas suffisamment utilisés.

Premières régulations de l’apprentissage

En dernier lieu, le décret pose de premières mesures destinées à réguler le financement de l’apprentissage, mais aussi à lui donner de nouvelles ressources. Deux propositions formulées par l’Igas et l’IGF dans leur rapport vont ainsi être mises en œuvre. Ces mesures concernent :

le rythme de paiement des contrats d’apprentissage : Ce rythme est ralenti pour les contrats d’une durée supérieure ou égale à un an signés à partir du 1^er janvier 2021. Alors qu’aujourd’hui, l’Opco doit verser "une avance de 50 % du montant annuel" du coût-contrat "au plus tard dans les 30 jours après la réception d’une facture adressée par le CFA", cette avance passera à 40 % du montant annuel pour les contrats signés à partir du 1er janvier. Le deuxième versement, aujourd’hui établit à "25 % du montant annuel" versés "avant la fin du septième mois", passera pour sa part à 30 % du montant annuel versé à la même échéance. Le solde restera versé au 10e mois ;

le plafonnement de certaines prises en charge : pour les contrats conclus à compter du 1er janvier 2021, certains coûts-contrats voient leur montant révisé par l’État. La liste des diplômes et titres concernés ainsi que les montants associés sont fixés par un arrêté de la ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Insertion également publié au Journal officiel du mercredi 30 décembre (lire sur AEF info). Cette disposition concerne majoritairement des diplômes de l’enseignement supérieur ;

les excédents du CPF gérés par les Opco : "Les fonds propres disponibles de la section financière dédiée au compte personnel de formation à l’issue de l’exercice comptable de l’année 2019 qui ne sont pas affectés à la liquidation des opérations y afférentes sont reportés dans la section financière dédiée à l’alternance. Ils sont affectés intégralement au financement des actions de formation relatives aux contrats d’apprentissage et à ses frais annexes, notamment d’hébergement et de restauration, ainsi que des actions de formation relatives aux contrats de professionnalisation et aux reconversions ou promotions par alternance."

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