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Home| Social / RH| Politiques de l’emploi| Dépêche n°641877

Les départements face au mur du RSA : la faute originelle de la décentralisation du RMI (1/4)

Depuis près de 15 ans, la décentralisation du RMI, devenu RSA en 2009, envenime les relations entre l’État et les départements. Année après année, le coût de la gestion et du financement de cette allocation ciblée sur les personnes précaires, et pensée dès sa création pour favoriser l’insertion sociale et professionnelle des publics les plus fragiles, est devenue une charge contraignant les possibilités d’investissement des ex-conseils généraux. Malgré la multiplication des initiatives prises par ces exécutifs locaux, la dimension Insertion du RMI ou, aujourd’hui, Activité du RSA, demeure le parent pauvre du dispositif. Dans une série de 4 volets (1), AEF info propose de s’arrêter sur cet échec et sur les réponses envisagées actuellement par les départements pour sortir de l’impasse, alors que la hausse sensible du nombre d’allocataires liée à l’épidémie de Covid-19 accentue la pression.

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Au 31 décembre 2018, la proportion d’allocataires percevant le RSA ou la prime d’activité est de 54 % dans les quartiers relevant de la politique de la ville, contre 35 % dans les autres zones de résidence Pixabay

La faute originelle remonte au second mandat de Jacques Chirac, quand le président de la République a décidé, en mai 2002, de nommer Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, à l’époque membre du parti Démocratie libérale. Soit un sénateur, également président du conseil régional de Poitou-Charentes, se définissant alors comme le représentant de la "France d’en bas" et à même de prendre en compte à leur juste mesure les problématiques vécues au quotidien par les plus précaires et les élus locaux.

Pour le chef de l’État, le choix d’une personnalité faisant un argument de sa proximité avec les territoires s’imposait pour mettre en musique un deuxième acte de décentralisation placé au cœur du projet politique du 1er quinquennat de l’Histoire, qui se traduira rapidement par une modification de la Constitution.

ressources équivalentes pour les transferts

La loi n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République a ainsi prévu de reconnaître des compétences élargies aux collectivités territoriales, l’article 72 de la Constitution spécifiant que ces dernières auront dorénavant "vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent être mises en œuvre à leur échelon". Dans ce cadre, "tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice", avait alors pris soin de préciser le législateur.

La Constitution prévoyant toutefois une précision de taille : "Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi." En clair : l’État se délestant de compétences pour en attribuer les prérogatives aux collectivités ne serait pas tenu d’en compenser le coût intégral au fil des ans, mais seulement sur la base d’un montant fixé au préalable par le législateur.

C’est en vertu de ce principe que sera définie la compensation financière de la décentralisation du RMI au niveau des départements prévue par la loi n°2003-1200 du 18 décembre 2003, qui a également créé un revenu minimum d’activité (RMA). À compter du 1er janvier 2004, 16 ans après la création du RMI, les conseils généraux de l’époque en devenaient les gestionnaires, ainsi que du contrat aidé CI-RMA, alors que prévalait jusqu’alors un co-pilotage entre l’État et les départements pour le revenu minimum d’insertion instauré par le gouvernement de Michel Rocard.

neutralité financière sur le papier

Or, le mécanisme de compensation par l’État aux départements du coût du transfert de la compétence au titre du RMI a été défini avant la promulgation de deux textes au centre du deuxième acte de décentralisation : la loi organique du 29 juillet 2004 sur l’autonomie financière des collectivités locales, et la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Ce dernier texte fixe plusieurs principes tendant à assurer une neutralité financière pour les collectivités territoriales concernées par des transferts de compétences relevant précédemment de l’État.

Cette absence de reste à charge pour les départements ne s’est jamais vérifiée pour la décentralisation du RMI, la compensation financière de l’État ayant été calculée sur la base des dépenses constatées en 2003 et financée par un transfert de fiscalité (une part de TIPP). Résultat : dès la première année, en 2004, alors que le nombre d’allocataires accusait une nette hausse, un différentiel significatif a été enregistré entre les ressources issues de la taxe intérieure sur les produits pétroliers affectée aux départements (4,937 milliards d’euros) et le total des dépenses effectivement engagées par les conseils généraux (environ 5,3 Md€, dont une centaine de millions d’euros relevant de la MSA).

Pour tenter de corriger cet écart, la fraction de TIPP a été légèrement majorée en 2005. Les départements ont également reçu, cette année-là, une compensation exceptionnelle de 457 millions d’euros financée par le budget de l’État. Le déséquilibre ne fera cependant que perdurer par la suite, même si l’État a financé temporairement, à partir de 2006, un Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) pour limiter l’impact du transfert de la compétence RMI sur les finances départementales.

un biais de construction

Le constat est simple et ce biais de construction du mécanisme de compensation financière a été relevé par le Sénat dès 2005 : la dépense au titre du RMI est plus dynamique que la ressource. Au cours du seul exercice 2004, année difficile sur le plan économique, le nombre d’allocataires a augmenté de plus de 9 %, pour franchir le seuil symbolique du million de foyers bénéficiaires. Et, au fil des ans et des soubresauts du marché du travail, la facture n’a fait que s’alourdir pour les départements davantage concentrés, dans un premier temps, sur la gestion financière de leur nouvelle compétence que sur le volet "I", pour "insertion", du RMI.

L’entrée en vigueur du RSA (revenu de solidarité active) au 1er juin 2009, en France métropolitaine, n’y changera rien. Ce nouveau dispositif a remplacé le RMI, l’API (allocation de parent isolé) et les mécanismes d’intéressement associés à la reprise d’activité des bénéficiaires de ces aides. Le nombre des bénéficiaires du RSA n’a cessé de croître depuis la réforme de 2009 pour atteindre, dans sa version "socle" correspondant à l’ex-RMI, 1,9 million de foyers bénéficiaires en 2016, par ailleurs première année de mise en place d’un nouveau dispositif censé favoriser le retour ou l’accès à l’emploi : la prime d’activité qui a succédé au RSA Activité et à la PPE (prime pour l’emploi). Cette tendance, toujours orientée à la hausse depuis la création du RSA, confirme l’impact massif et durable de la crise économique et financière survenue en 2008.

l’alerte des départements

Et, de fait, selon les dernières données publiées par la Cnaf, le nombre d’allocataires du RSA sur la France entière était estimé, à fin mars 2020, à un niveau proche de celui de 2016, autour de 1,91 million, affichant une augmentation de 1,8 % sur un an. Le volume de bénéficiaires de la prestation est appelé à croître dangereusement au cours des prochains mois sous l’effet de la brutale dégradation du marché du travail provoquée par les mesures gouvernementales de lutte contre l’épidémie de Covid-19. Dans ses données relatives au deuxième trimestre, la Cnaf confirme une nette augmentation, le seuil tant historique que symbolique de 2 millions d’allocataires étant presque franchi (lire sur AEF info).

Pour l’heure, la crise sanitaire et désormais économique a surtout eu pour conséquence de limiter le flux naturel de sorties du RSA, faisant gonfler mécaniquement le total de foyers allocataires. Si le nombre d’entrées supplémentaires reste à ce jour relativement contenu, il pourrait toutefois être amené à progresser sensiblement au cours des prochains mois. De leur côté, les départements n’ont pas attendu la publication officielle des chiffres pour tirer la sonnette d’alarme et alerter l’exécutif des conséquences qu’ils ont immédiatement enregistrées sur leur population de bénéficiaires du RSA depuis le début de cette année.

Sombres perspectives selon la banque postale

 

"Les dépenses d’allocations de RSA, dont une forte croissance semble inévitable en 2021 en lien avec la hausse du taux de chômage, augmenteraient tout de même sensiblement dès 2020 à la suite de la décision gouvernementale de maintien des droits jusqu’au 12 septembre, d’une part, des premiers effets des suppressions d’emplois d’autre part", observe la Banque postale dans une étude réalisée pour le compte de l’ADF et publiée le 9 novembre.

Selon l’ADF (Assemblée des départements de France), les conseils départementaux s’attendent à "une explosion des dépenses de RSA pour la fin de l’année 2020 à la suite de la crise sanitaire" qui accentue la paupérisation des ménages les plus fragiles et se traduit par un recours accru aux aides sociales. Du côté du marché de l’emploi, les perspectives ne prêtent pas à l’optimisme, la courbe d’évolution du nombre de bénéficiaires du RSA étant généralement parallèle à celle du nombre de chômeurs, avec quelques mois de décalage. Pour mémoire, le taux de chômage a bondi de près de deux points au troisième trimestre 2020, pour atteindre 9 % et diverses prévisions macro-économiques se recoupent pour anticiper un pic à près de 11 % fin 2021.

Quelque 600 000 demandeurs d’emploi supplémentaires au sens du BIT ont été enregistrés par l’Insee sur trois mois après la baisse en trompe-l’œil constatée pendant le premier épisode de confinement, au printemps dernier. "Il est fort probable que la croissance actuelle du nombre de bénéficiaires du RSA s’accentue encore davantage dans les 6 à 18 mois à venir", anticipait en septembre dernier l’ADF dans une note interne. Avec la décision de reconfiner le pays, et ce même sur un mode "allégé" depuis le 30 octobre, cette probabilité s’est transformée en certitude. D’après les départements, le nombre d’allocataires du RSA pourrait augmenter de 10 % en 2020, rendant la situation financière intenable dans certains territoires.

face à l’impasse, une porte ouverte

En proie à des équations budgétaires insolubles sans recourir massivement à l’endettement public pour boucler le budget de l’État tant en 2020 qu’en 2021, le gouvernement se dit conscient de l’impasse dans laquelle se trouvent de plus en plus de départements. Si la recentralisation générale du RSA est un scénario qui reste écarté par l’exécutif, la décision récente prise au sujet de la Seine-Saint-Denis montre que de nouvelles marges de manœuvre existent désormais sur ce sujet. Jusqu’alors, le retour du financement et de la gestion du RSA dans le giron de l’État ayant seulement été décidé pour trois départements d’outre-mer qui font l’objet d’une expérimentation depuis 2019 en Guyane et à Mayotte et, depuis 2020, à La Réunion.

Répondant favorablement à une demande du conseil départemental de Seine-Saint-Denis, le Premier ministre a donc consenti à ouvrir la porte, fin septembre dernier, à une recentralisation de l’aide sociale dans ce département, le plus pauvre de métropole, particulièrement affecté par l’impact économique de la crise sanitaire. Une recentralisation qui "a vocation à s’étendre à d’autres départements", a écrit Jean Castex aux élus du 93. En Seine-Saint-Denis, la situation est en effet critique avec une hausse soudaine depuis le début 2020 du nombre d’allocataires qui grève les finances déjà très fragiles de ce département ayant dû assumer un reste à charge de 207 millions d’euros au titre du RSA en 2019, pour une dépense totale de 532 M€. Une difficulté subsiste toutefois, le gouvernement ayant donné son feu vert pour cette recentralisation du RSA seulement à compter de 2022.

reste à charge départemental de 4,6 Md€ en 2019

Le cas extrême de la Seine-Saint-Denis donne du crédit aux inquiétudes exprimées par nombre de conseils départementaux qui observent avec appréhension la montée actuellement inéluctable du nombre de foyers bénéficiaires du RSA, tout en s’efforçant sur le papier d’assurer leur intégration durable dans le marché du travail. "En 2019, les départements ont financé plus de 40 % des dépenses de RSA sur leurs fonds propres", ce qui correspond à un reste à charge annuel de "4,6 Md€ sur une dépense totale de près de 10,3 Md€", rapporte l’ADF.

À ce montant s’ajoute le coût de deux autres aides individuelles sociales : l’APA pour les personnes âgées dépendantes dont la gestion est décentralisée depuis 2002 (5,71 Md€ en 2019) et la PCH pour une partie du public handicapé (1,98 Md€). En prenant en compte le RSA, "ces dépenses ont été compensées par l’État à hauteur d’environ 8,5 Md€. Cela représente un reste à charge annuel de près de "9,5 Md€ pour les départements" pour ces trois aides, calcule l’ADF. Conséquent et en expansion constante, le poids financier des aides sociales contraint les départements à revoir à la baisse leurs ambitions en matière d’investissement sur leurs autres champs de compétences. Le coût croissant du RSA restant la cause première de cette situation de blocage.

Combien d’allocataires d’aides sociales individuelles ?

 

Les AIS concernaient fin 2019 plus de 3 millions de bénéficiaires au total dont :
- 1,99 million d’allocataires du RSA fin juin 2020 ;
- 1,33 million d’allocataires de l’APA (allocation personnalisée d’autonomie) ;
- 318 111 demandes de PCH (prestation de compensation du handicap) déposées dans les MDPH (Maisons départementales des personnes handicapées).

Les départements s’inquiètent des tendances à l’œuvre qui augmentent le coût de ces trois prestations. Outre l’effet de la crise qui va mécaniquement gonfler le nombre de ses allocataires, le RSA a vu son coût augmenter progressivement avec les revalorisations successives du montant de l’allocation, en particulier depuis 2013 et la décision d’augmenter son montant de 10 % pendant le quinquennat de François Hollande.

Pour l’APA, la pyramide des âges et les politiques envisagées en faveur de l’accompagnement de la dépendance vont entraîner une montée inexorable des demandes de prise en charge. Quant à la PCH, l’ADF prévoit que "les politiques de plus en plus volontaristes entretiennent une tendance d’augmentation de son coût global, avec une recrudescence des demandes concernant les enfants".

Pour venir en aide aux départements dont l’équilibre budgétaire est mis en danger, un fonds de péréquation a été créé par la loi de finances pour 2020 afin d’instaurer une solidarité financière entre ces collectivités. Problème : ce fonds a été doté de 1,6 milliard d’euros, un montant qui apparaît bien éloigné de l’enjeu compte tenu des perspectives difficiles promises par la crise actuelle.

L’histoire semble se répéter car les différents mécanismes de soutien budgétaire aux départements mis en place par les gouvernements successifs ne se sont jamais révélés suffisants : après le Fonds départemental de mobilisation pour l’insertion ouvert en 2006, les fonds d’urgence ponctuels entre 2011 et 2017, le transfert des frais de gestion du foncier bâti en 2013, les fonds de stabilisation de 115 M€ entre 2017 et 2019 pour les départements les plus fragiles, ont également échoué à stabiliser la situation. À noter : le  gouvernement vient de confirmer que le fonds de stabilisation sera reconduit en 2020 et doté de 200 millions d’euros, compte tenu de la situation de crise exceptionnelle.

Pour l’ADF, ces "pansements" ponctuels n’ont en rien corrigé le problème originel : "Les départements ne disposent que de peu de marges de manœuvre en termes de maîtrise de la dépense de l’allocation elle-même." "Malgré les politiques volontaristes mises en place par les départements pour l’insertion et l’accompagnement des bénéficiaires, les critères du RSA (montant, bénéficiaires…) sont fixés au niveau national", relève l’association.

pas d’évolution à brève échéance

Et, il n’est pas prévu que la gouvernance du système évolue à brève échéance, la proposition d’Emmanuel Macron de création d’un RUA (revenu universel d’activité) fusionnant les principales aides sociales, lors de la présentation de son plan de lutte contre la pauvreté en septembre 2018, semblant dorénavant définitivement enterrée. Une telle réforme n’aurait d’ailleurs pas réglé le problème, en tout cas tant que la problématique de la compensation du coût de cette prestation unique par l’État n’aura pas été résolue.

(1) Ce premier volet de la série consacrée aux conséquences de la crise sur le RSA sera complété par trois autres dépêches publiées les 15, 16 et 17 décembre, et consacrées respectivement aux options dont disposent aujourd’hui les départements pour faire face à cette situation exceptionnelle, puis, sur la base d’un panel d’une dizaine de départements contactés par la rédaction d’AEF info, aux conséquences sur les politiques des conseils départementaux en matière budgétaire et d’insertion des allocataires.

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Olivier Dhers, journaliste