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Déploiement du label France Services : des agents polyvalents aux profils divers porteurs d’une "nouvelle ambition" (1/5)

"Remettre de la présence des services publics dans les territoires" en "remettant plus de fonctionnaires sur le terrain qui apportent des solutions". C’était le défi lancé par Emmanuel Macron lors de sa conférence de presse d’avril 2019 post-grand débat national pour répondre à la crise des gilets jaunes en mettant en place des maisons France Services dans chaque canton d’ici à 2022 avec la promesse de les rendre plus efficaces que les MSAP existantes. Plus de 18 mois plus tard, alors que l’épidémie de Covid sévit, le déploiement se poursuit malgré tout, la crise sanitaire renforçant le besoin de services publics de proximité. AEF info dresse cette semaine un état des lieux de la Gironde au Nord en passant par les Bouches-du-Rhône et les Ardennes. Premier volet ce 14 décembre : le point sur l’état d’avancement de cet engagement présidentiel qui implique une politique RH particulière.

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L'inauguration le 22 novembre 2019 par Emmanuel Macron de la toute première maison France Services, dans les quartiers nord d'Amiens. © Elysée

Cette fois-ci sera-t-elle la bonne ? Maisons de services publics, maisons de services au public, maisons France Service… Depuis plusieurs années, les gouvernements promeuvent le besoin de remettre des services publics au cœur des territoires, au plus près des usagers. Rien de nouveau donc a priori sur le fond dans les mesures annoncées par le président de la République lors de sa conférence de presse du 25 avril 2019 à l’issue du grand débat national pour répondre au mouvement des gilets jaunes (lire sur AEF info).

À savoir "remettre de la présence des services publics dans les territoires" en "remettant plus de fonctionnaires sur le terrain qui apportent des solutions" en créant des maisons France Services, des lieux "où trouver une réponse", "où sont regroupés l’accueil pour le public de services de l’État, des collectivités locales, de tous les opérateurs" et qui ne devront pas se trouver à plus de 30 minutes du domicile des usagers. Le tout, de surcroît, sans prévoir de "fonctionnaires supplémentaires", réduction des dépenses publiques oblige. Pour autant, le gouvernement actuel défend une logique différente, notamment sur la forme, plus efficiente que les dispositifs précédents. Et tient le cap de son objectif, malgré la crise sanitaire. Plus de 18 mois après cette annonce et 10 mois après l’inauguration de la première maison France Services, où en est le dispositif et comment se met-il en place ? État d’avancement, missions assurées par les agents concernés, gestion, RH, formation… AEF info fait le point.

Croissance en ordre dispersé pour les MSAP

Au premier abord, l’annonce en avril 2019 de la création de maisons France Services dans chaque canton (une référence quelque peu surannée choisie à dessein par le gouvernement pour assurer un maillage territorial dense) d’ici à 2022, soit environ 2 000 structures à terme, semblait d’autant plus aisée à atteindre que dès 2013, le précédent gouvernement ambitionnait déjà de passer de 300 à 1 300 maisons de services au public en 2017, dont 500 portées par La Poste (lire sur AEF info). Ce qui impliquait de ne créer "que" 650 structures en trois ans alors que 850 MSAP avaient été mises en place entre 2016 et 2018 dans le cadre de la loi Notre d’août 2015 pour atteindre les 1 350.

Mais le projet est plus complexe et ambitieux qu’il n’en a l’air. En effet, même si les modalités de financement évoluent peu (1), il ne s’agit pas simplement de relooker les MSAP existantes en MFS (maisons France Services) mais de revoir le dispositif en profondeur, tant dans son fonctionnement que dans les missions exercées par les agents, assure le gouvernement. De fait, les MSAP, malgré leur multiplication (trop ?) rapide, n’étaient pas exemptes de défauts, comme l’avait souligné en janvier 2019 un rapport de la commission du développement durable de l’Assemblée nationale, pointant leur manque de professionnalisation, une mauvaise irrigation du territoire et une forte hétérogénéité en matière de qualité du service rendu (lire sur AEF info). À cela s’ajoutait un sous-financement sur lequel la Cour des comptes a alerté début 2019, conduisant le gouvernement à faire une pause et… à réformer leur modèle avec France Services.

D’ailleurs, toute structure candidate à la labellisation doit coller au nouveau cahier des charges, qu’il s’agisse d’une nouvelle créée ex nihilo ou d’une ancienne MSAP. Ces dernières ont donc dû retravailler leur offre. Avec un certain succès puisqu’à ce jour, selon l’ANCT (Agence nationale de la cohésion des territoires), qui pilote le programme, sur les 856 structures France Services, 78 % d’entre elles, soit 676, sont des anciennes MSAP. Ce qui explique le rythme express des labellisations, la carte des 460 premières ayant été présentée dès le 15 novembre 2019 (lire sur AEF info), la première structure étant inaugurée quelques jours après à Amiens (lire sur AEF info). Toutefois, nuance l’ANCT, la part des anciennes MSAP labellisées "est susceptible d’évoluer à la baisse par la suite, au fur et à mesure de la maturation de nouvelles créations, qui seront labellisées dans les mois à venir".

1 000 maisons france Services à la fin de l’année

L’objectif présidentiel de 2 000 maisons France Services à la fin du quinquennat est-il réaliste ? Alors que le gouvernement a labellisé 460 structures au 1^erjanvier 2020, celles-ci se montent désormais à 856, dont 30 itinérantes (bus). Le 26 octobre dernier, le gouvernement a lancé un second appel à projets pour le déploiement de 50 nouveaux bus France services à la fin de l’année, ce qui portera le nombre total de structures à plus de 900. "Les 2 000 d’ici à 2022 sont tenables", assure Pierre Bouillon, directeur du programme France Services à l’ANCT. "Mais la question est plus qualitative que quantitative", nuance-t-il.

Des MSAP aux maisons France Services

Dans une circulaire adressée en juillet 2019, l’ancien Premier ministre présentait aux préfets la "nouvelle ambition" des MFS (lire sur AEF info) déclinée en trois objectifs devant faire la différence avec leurs prédécesseures : "Une plus grande accessibilité des services publics au travers d’accueil physiques polyvalents" ; "une plus grande simplicité des démarches administratives avec le regroupement en un même lieu" des services de l’État, des opérateurs et des collectivités locales "afin de lutter contre l’errance administrative" ; "une qualité de service substantiellement renforcée avec la mise en place d’un plan de formation d’agents polyvalents".

Alors que les MSAP regroupaient six opérateurs (Pôle emploi, Cnamts, Cnav, Cnaf, CCMSA, La Poste ; la SNCF et GRDF s’étant retirés), toutes les MSF doivent, quelle que soit l’organisation qui les porte (État, La Poste, collectivité, association…), garantir via une charte d’engagement la présence de dix partenaires dont les neuf nationaux (six opérateurs et trois administrations) que sont La Poste, Pôle emploi, la Cnaf, la Cnam, la Cnav, la MSA, les ministères de l’Intérieur et de la Justice, et la DGFIP (dans le cadre notamment de la mise en place de son nouveau réseau de proximité). Les modalités de cette présence, précisées dans un accord-cadre signé au niveau départemental, peuvent toutefois varier localement (présence permanente d’agents, permanences, visioconférences…).

Outre ces partenaires "socle", les collectivités territoriales peuvent déployer des services complémentaires à leur initiative. Mais dans tous les cas, et c’est ce qui fait la différence avec les MSAP, "le bouquet de services offert est le même", souligne Pierre Bouillon, directeur du programme France Services à l’ANCT, insistant par ailleurs sur la densité et la répartition plus équilibrée du maillage à l’échelle cantonale, le programme ciblant en priorité "les petites centralités et les quartiers prioritaires de la politique de la ville".

Autre atout nouveau mis en avant, l’accent mis sur la qualité du service rendu, les MFS étant soumises à un audit de certification, des contrôles qualité réguliers ayant vocation à être développés une fois la montée en puissance du réseau assurée. "Nous essayons également d’insuffler un esprit davantage tourné vers les usagers", précise Pierre Bouillon.

Les agents comme garants de la qualité de service

Au-delà des chartes, accords-cadres et autres certifications, c’est aux 1 800 agents publics des MFS qu’il revient d’assurer cet esprit et cette qualité du service rendu. En lançant son dispositif France Services, le gouvernement a d’ailleurs particulièrement mis l’accent sur les agents, leur polyvalence et leur formation, ce qui fait grincer quelques dents parmi les organisations syndicales, celles-ci craignant de voir se développer des injonctions au "multitâche". À noter que les affectations en maison France Services sont basées sur le volontariat.

Tout d’abord, le gouvernement impose un nombre minimal d’agents. "Lorsqu’il y a eu le passage des MSAP aux maisons France Services, nombre de structures à nouveau labellisées souhaitaient continuer avec un agent. Or, vu le travail qui leur est demandé, cela n’est pas possible. La consigne est que chaque structure soit dotée d’au moins deux agents travaillant au moins 25 heures par semaine, la plupart fonctionnant avec l’aide de deux à trois agents", explique Ladislas Vergne, chef de projet France Services à l’ANCT. L’ANCT s’emploie à vérifier cette "jauge" à deux agents.

Là encore, malgré la diversité des structures porteuses et des employeurs, les agents doivent répondre au cahier des charges et assurer la même qualité du service rendu, un "enjeu très important", insiste Pierre Bouillon. "Les deux points forts sont l’accueil des usagers et les compétences des agents", qui ont évolué par rapport à celles demandées dans les MSAP, souligne le directeur du programme. D’un simple premier niveau d’information et aiguillage vers les services des partenaires, les agents sont passés à la facilitation de l’interface entre les référents des partenaires et les usagers. "Nous leur demandons un service plus méthodique. Ils doivent fournir des renseignements et non plus réorienter les usagers. D’ailleurs, la réorientation ne représente plus que 10 % de leurs missions et est destinée à encore baisser", précise Ladislas Vergne.

Concrètement, détaille l’ANCT, l’ensemble des agents doit être en capacité d’assurer des missions de trois types :

l’accueil polyvalent des usagers et identification des demandes, souvent complexes et multiservices ;
la réponse aux questions, éventuellement en s’appuyant sur l’expertise des agents des opérateurs France Services dans le département (contact téléphonique, mail, ou par la messagerie sécurisée "Administration +"), les agents devant être en mesure de répondre aussi bien aux sollicitations en matière de recherche d’emploi que de prestation sociale ou de fiscalité ;
et la saisie de la demande (nature, type, réponse apportée) dans le compte-rendu d’activité (CRA) centralisé.

L’enjeu de la formation

Ces compétences au large spectre rendent nécessaire une formation spécifique, enjeu majeur. Fin 2019, les députés Jean-Paul Dufrègne (Allier, GDR) et Jean-Paul Mattei (Pyrénées-Atlantiques, Modem) préconisaient ainsi dans leur rapport d’information sur l’accès aux services publics dans les territoires ruraux un plan de formation "massif" pour les agents des MFS (lire sur AEF info). De même, certaines organisations syndicales s’étaient interrogées en février dernier, lors d’un groupe de suivi de la réforme de l’organisation territoriale de l’État, des dispositifs de formation mis en place (lire sur AEF info).

Sur la page dédiée à France Services, le ministère de la Cohésion des territoires met en tête de liste de sa démarche qualité la formation des agents. Cette dernière consiste en premier lieu en une formation initiale en trois séquences, explique l’ANCT : "Une partie aux métiers d’accueil (2,5 jours) par le CNFPT [lire sur AEF info], une partie assurée par les opérateurs eux-mêmes en cycles de vie (séquence 'je prends ma retraite' ou 'je déménage') sur 3 jours, et une formation distancielle à l’utilisation des outils numériques."

"Sachant que 60 % à 70 % des agents ont déjà une expérience de l’accueil, nous avons réorienté la formation sur l’engagement de France Services et les changements réalisés", complète Ladislas Vergne. En second lieu, "une formation continue est proposée chaque mois et élaborée par les opérateurs à tour de rôle (récemment la DGFIP, la Cnav et l’Agirc-Arrco) en concertation avec l’ANCT", ajoute cette dernière.

L’atout du management de proximité

Autre enjeu, celui du management. Comment gérer des agents aux profils divers et venant de structures différentes ? En effet, rappelle l’ANCT, "les France Services bénéficient de différents types de portage qui impliquent le recrutement d’agents sous des statuts différents". Agents communaux issus de collectivités locales (en majorité des communes), contractuels, fonctionnaires de l’État (DGFIP notamment), agents de la MSA… Si une grande majorité d’entre eux qui "disposent déjà d’une expérience de l’accueil des usagers, sont souvent des agents expérimentés, avec une connaissance étendue des procédures administratives, et aptes à gérer sereinement les relations avec les usagers", ils se caractérisent par leur grande diversité (voir encadré).

Pour Pierre Bouillon, le management ne pose pas outre mesure de difficulté. "Le management de proximité est assuré par les structures porteuses [qui connaissent leurs agents, donc], l’ANCT assurant de son côté la diffusion d’une culture commune et de l’esprit 'France Services'", explique-t-il. Au sein des structures, se côtoient souvent un agent expérimenté et un agent plus novice, un dispositif "pensé".

À ce jour, alors que la crise sanitaire accroît le besoin de services publics de proximité, les retours sont positifs, tant de la part des usagers que des agents, dont Ladislas Vergne salue l’engagement "impressionnant" et "l’envie d’avancer sur le programme". Côté usagers, il relève une "vraie satisfaction".

qui sont les agents de France services ?

Selon les chiffres communiqués par l’ANCT, les profils des agents, très divers, varient en fonction des structures porteuses.

France Services portées par des communes ou des collectivités territoriales (64 %) :

agents communaux ;
secrétaires de mairies ;
agents contractuels ou mis à disposition en cas de co-portage des structures (co-portage par la MSA et la commune ou l’EPCI par exemple).

France Services portées par des associations (Union nationale des PIMMS par exemple) (18 %) :

parcours emploi compétence ;
adultes relais ;
agents contractuels.

France Services portées par des opérateurs : La Poste (15 %) ou la MSA (2 %) :

fonctionnaires ;
agents de la MSA.

France Services en sous-préfectures (1 %) :

fonctionnaires de catégorie B/C.

L’ANCT précise par ailleurs que "le recours à des services civiques ou à des stagiaires n’est pas recommandé par le programme". S’il a toutefois lieu, il "doit permettre de compléter le service assuré par les deux agents recrutés et ne peut être considéré que comme un complément temporaire à l’activité de la France Services". Récemment, la presse s’est fait l’écho de la tendance de certaines administrations à recourir à des jeunes en service civique pour remplacer des fonctionnaires. Quant aux contrats en alternance, ils "peuvent permettre de former de futurs agents dont le contrat serait ensuite pérennisé par la commune ou la collectivité par exemple".

(1) Chaque structure labellisée est subventionnée à hauteur de 30 000 euros par an. Les dépenses liées à la formation des agents, à l’animation du réseau et au déploiement des outils informatiques sont également prises en charge. Par ailleurs, la Banque des territoires doit investir 30 millions d’euros d’ici à 2022 (17 millions d’euros alloués à La Poste, 10 millions à l’animation globale et 3 millions pour le déploiement de "Bus France Services") pour assurer le déploiement du réseau et la montée en gamme des structures postales.