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RLS, Action logement, enjeux HLM locaux... les grands sujets du rapport public annuel de contrôle de l'Ancols 2019

Dans son rapport annuel publié le 25 novembre 2020, l'Ancols ne constate pas de "fragilité systémique" provoquée par la RLS sur le secteur HLM en 2018. Ce document de plus de 350 pages développe par ailleurs plusieurs focus locaux, et se penche sur l'activité de trois groupes, dont Action logement, que l'agence appelle à clarifier rapidement son organisation et à améliorer son efficience. L'Ancols a contrôlé depuis sa création plus de 500 organismes HLM, représentant 85% du parc de logements sociaux.

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À l’issue de sa première année de mise en œuvre, la réduction de loyer solidarité n’a pas créé de "fragilité systémique" pour le secteur HLM, selon l’Agence nationale de contrôle des organismes de logement social, qui publie mercredi 25 novembre son rapport annuel pour 2019. L’agence a mesuré l’impact de l’application de la RLS sur la situation financière, actuelle et prévisionnelle, des bailleurs sociaux sur la base de ses missions de contrôles et d’un "diagnostic approfondi" auprès d’un panel d’organismes. L’Ancols ne constate ainsi "aucune corrélation, ni positive ni négative, entre les montants de RLS et les niveaux de capacité d’auto-financement de l’année 2018". Pour l’ensemble de l’écosystème économique des organismes HLM et pour 92 % des organismes, la RLS 2018 s’est avérée "soutenable" selon le rapport. L’Ancols relève que si 14 organismes HLM (soit 3,5 % du nombre total de bailleurs sociaux, représentant 2,9 % du parc) "se trouvent en zone de vulnérabilité du fait de la RLS", c’est parce qu’ils "présentaient antérieurement des signes de fragilité".

Face à cette "réduction de loyer" financée par les organismes, comment les bailleurs sociaux ont-ils réagi ? Dans certains cas, "la RLS est l’occasion, pour les organismes, d’engager des actions significatives pour maîtriser les coûts de gestion". Dans d’autres cas, elle est "l’occasion d’initier ou de projeter des actions de réduction ou de report des dépenses d’entretien et d’investissement, notamment de réhabilitation, alors que leurs marges de manœuvre financières leur permettent de ne pas modifier leurs objectifs initiaux", relève l’agence. Quant aux dispositifs proposés par l’État pour "compenser" la RLS, les bailleurs y ont eu recours de manières très diverses, parce que leurs situations sont hétérogènes ou encore en raison d’un phénomène d'"attentisme" lié aux négociations dans le cadre de la clause de revoyure (finalement signée en avril 2019, lire sur AEF info). Les effets de ces mesures de compensation, "pas encore pleinement utilisées sur la période contrôlée", sont donc encore difficilement mesurables.

L’Ancols reconnaît que la RLS "modifie cependant significativement les équilibres économiques des organismes et nécessitera l’accélération des démarches de rationalisation des coûts de fonctionnement des organismes pour préserver leurs résultats d’exploitation." Elle continuera donc de surveiller les effets de la RLS dans ses prochains rapports.

Pour mémoire, en raison de la complexité de sa mise en œuvre, la RLS est appliquée par les organismes depuis mai, voire juillet 2018, avec effet rétroactif à février 2018. Lors de sa première année d’application, en 2018, la mesure a représenté un budget total de 804 M€ après mise en œuvre du dispositif de lissage et de péréquation de la CGLLS, soit 4,1 % du montant des loyers pour les bailleurs sociaux (comme détaillé dans le tableau ci-dessous).


Focus individuels, territoriaux, et sur trois groupes HLM

L’agence se penche également, dans ce rapport de plus de 350 pages, sur les mutations en cours dans le secteur. "Dans le contexte fortement évolutif d’un secteur qui doit faire face à l’enjeu sociétal majeur et croissant du logement des personnes et des familles aux ressources modestes, l’édition 2019 du rapport […] met en évidence une dynamique de transformation mise en œuvre par les organismes afin de répondre au mieux à cet enjeu, en synergie avec les politiques locales de leurs territoires d’implantation", indique le président de l’Ancols, Jean Gaeremynck, en introduction. L’agence identifie ainsi des changements liés à des "problématiques territoriales", et des enjeux d'"adaptation structurelle" liés au fonctionnement de l’organisme. Et développe cette analyse à travers des "focus" sur six organisations locales (cités ci-dessous), deux territoires (la MEL et le département des Ardennes). Comme elle avait commencé à le faire l’an dernier (lire sur AEF info), l’Ancols "zoome" aussi cette année sur des groupes HLM, en l’occurrence trois : Action Logement, 1001 Vies habitat et Coallia.

Six focus "individuels"

 

L’Ancols développe dans son rapport 2019 six focus individuels. Il est ainsi recommandé au CCAS de Bordeaux (Gironde) de transférer la gestion des logements locatifs dont il est propriétaire à un bailleur social pour améliorer leur maintenance. À Creussat (Creuse), l’agence note que la politique de revitalisation du centre-bourg menée par la commune, qui passe par la constitution d’une offre locative accessible, gagnerait à être "professionnalisée". Le troisième focus concerne la Marne, où Reims habitat fait un "pari ambitieux" en développant une offre intermédiaire malgré de "fortes incertitudes" et des "fondamentaux économiques fragiles". En Moselle, un organisme non agréé "assure une mission sociale de fait", en logeant à Sainte-Barbe des ménages via des loyers accessibles. L’agence observe par ailleurs en Île-de-France que le parc ancien de Seine-Saint-Denis habitat est largement concerné par des projets de rénovation urbaine et une vacance croissante… mais que sa situation financière, "favorable", lui offre "une marge de manœuvre significative pour soutenir un ambitieux programme d’investissement et d’entretien". Enfin à Toulouse (Haute-Garonne), la capacité d’investissement de l’office de la métropole est "limitée par un coût de gestion trop élevé" selon l’agence, qui détaille tous ces cas dans son rapport.

Action logement : 816 M€ d’excédent en 2019

Concernant Action logement, qui verra Nadia Bouyer, DG de Seqens, succéder le 1er décembre à Bruno Arbouet à la direction générale du groupe que le gouvernement entend réformer, l’Ancols l’exhorte à "rapidement finaliser sa construction, clarifier son mode d’organisation et améliorer significativement son efficacité et son efficience". Il faut, selon l’agence, clarifier "le rôle d’ALG par rapport à ALS, en particulier en ce qui concerne la frontière entre pilotage stratégique et pilotage opérationnel". Le groupe "oscille entre une logique de groupe vertical et intégré, et celle de deux sous-groupes (ALS et ALI) autonomes mais coordonnés" selon l’agence, qui recommande plutôt la seconde logique. Le rapport propose aussi notamment de mener une réflexion sur "l’opportunité d’avoir une convention-cadre signée par ALG et des conventions d’applications signées par ALS, ALI, AFL, APAGL".

En matière de gestion, dans ce "groupe pluriactivités majeur du secteur du logement", "les deux dernières années font apparaître une réalisation insuffisante des objectifs d’emploi", avec 468 M€ d’excédent en 2018 (lire sur AEF info) et 816 M€ en 2019. Une sous-consommation des enveloppes disponibles qui s’explique notamment par le fait que "les salariés d’entreprises de 10 à 20 salariés ne soient plus bénéficiaires de certaines aides (prêts accession et travaux) pour limiter le nombre de dossiers", relève l’Agence. Des restrictions, sans que soient réorientées les aides vers "les ménages auxquels elles seraient les plus utiles", qui posent la question de l’équité de traitement.

Les filiales ALI font, elles, preuve d’un "dynamisme important" en matière d’investissement sur le patrimoine existant et neufs (elles représentent 20 % de la production neuve de logement sociaux). En revanche, l’Ancols reproche au groupe d’appliquer "une politique de fixation des loyers aux niveaux des plafonds conventionnels lors des relocations", qui "participe à une hausse des loyers et ne se justifie pas au regard de la situation financière des organismes du groupe". Concernant l’association Foncière logement, "son mode d’organisation et de fonctionnement ne lui permet pas d’être en situation de piloter et d’évaluer pleinement l’ensemble de son activité", juge l’Ancols.

85% des organismes contrôlés

Comme les années précédentes, l’Ancols a réalisé au total une centaine de rapports en 2019. Au total, 540 organismes ont été contrôlés entre 2015 et 2019 (voir détail ci-dessous), ce qui représente 85 % du parc de logements locatifs sociaux. Le comité du contrôle et des suites de l’Ancols a examiné 105 dossiers de contrôle, 67 ont fait l’objet de suites administratives et 23 sanctions ont été proposées au ministre chargé du Logement l’an dernier.


Les HLM en chiffre au 1er janvier 2019


  • 570 OPH, ESH, coopératives HLM et SEM déclarants

  • 5,2 millions de logements locatifs sociaux

  • 17 % des résidences principales sont des HLM

  • 42,5 % du parc locatif est social

  • 9 100 logements sont gérés en moyenne par les organismes HLM, avec des patrimoines allant de 100 à 166 100 logements selon les bailleurs

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Elodie Raitière, journaliste