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Home| Social / RH| Fonction publique| Dépêche n°640271

Du service minimum au 100 % de télétravail, les collectivités locales avancent encore en ordre dispersé

Avec la reprise de l’épidémie à l’automne, l’instauration d’un couvre-feu puis le reconfinement, dont la première étape d’allègement démarre le 28 novembre, le gouvernement n’a eu de cesse d’inciter les employeurs publics (comme les entreprises) à mettre en œuvre le télétravail le plus possible, dès que cela est possible. Outre le retard en équipement identifié lors du premier confinement, pas encore comblé, certaines administrations (ministères, collectivités locales…) ont rechigné à appliquer la consigne, créant des situations très hétérogènes sur tout le territoire, régulièrement pointées par les syndicats. Depuis début novembre et les rappels à l’ordre de la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques, des progrès se font néanmoins jour. Lyon, Nice, Marseille, Le Mans, Île-de-France… AEF info fait un tour d’horizon des collectivités bonnes et moins bonnes élèves.

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télétravail Unsplash

Cela a été dit et redit depuis le début de la crise sanitaire. Si cette dernière a remis sur le devant de la scène l’engagement des agents publics et permis à beaucoup d’entre eux d’innover et d’expérimenter dans l’urgence, faisant parfois sauter des verrous hiérarchiques corsetés, elle a aussi mis en exergue le net retard de certaines administrations en matière de télétravail. Un retard autant dû au manque d’équipement (lire sur AEF info) qu’à, parfois, une culture rétive au télétravail et un manque d’adaptabilité du management (lire sur AEF info). Que certaines, telle la métropole de Grenoble, ont depuis cherché à pallier (lire sur AEF info).

Au démarrage de la seconde vague de l’épidémie, à l’automne, qui a conduit le gouvernement à instaurer un couvre-feu puis un reconfinement à compter du 30 octobre, les leçons du premier confinement et les progrès consentis depuis auraient pu laisser augurer une pratique nettement plus suivie dans la fonction publique, d’autant que la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques, Amélie de Montchalin, n’a pas ménagé se peine pour y inciter les administrations, plaidant, à l’instar du Premier ministre, pour du "cinq jour sur cinq", dès que cela est possible, et déployant un arsenal de recommandations (circulaire, actualisation du questions-réponses de la DGAFP, note de la DGCL à l’attention des collectivités territoriales…) en insistant sur le devoir d’exemplarité de la fonction publique.

Un démarrage difficile mais des progrès

Or, à l’inverse, le (re-) démarrage s’est, comme dans le secteur privé, avéré quelque peu laborieux, certaines administrations, tant à l’État que dans le versant territorial, renâclant à basculer dans une pratique accrue du télétravail, même lorsque cela était possible. Une situation qui peut s’expliquer en partie par le fait que le gouvernement a décidé de maintenir ouvertes les activités de guichet des services publics, le périmètre de ces dernières pouvant être à géométrie variable et intégrer les fonctions support, signalait au début du mois à AEF info Natacha Pommet, secrétaire générale de la fédération CGT des services publics. Les organisations syndicales profitent d’ailleurs régulièrement des visioconférences avec Amélie de Montchalin, repassées à un rythme hebdomadaire tous les jeudis comme au printemps, pour faire remonter les problèmes constatés sur le terrain (lire sur AEF info).

Résultat : depuis la semaine du 9 novembre, de nets progrès ont été observés. Selon les données transmises par la ministre le 19 novembre, le taux d’agents de l’État en télétravail est passé de quelque 27 % début novembre à 40 % hors enseignants, la barre des 50 % étant même dépassée à Paris et dans les Hauts-de-Seine (lire sur AEF info). Concernant les collectivités locales, les régions et les départements apparaissent bien meilleurs élèves que les communes.

Cette remontée marque toutefois aujourd’hui le pas. Lors de la visioconférence du 26 novembre, ce taux est passé à 41 % cette semaine (dont 67 % à Paris et 74 % dans les Hauts-de-Seine), avec un net progrès pour les ministères ayant eu du mal à démarrer (Justice et Intérieur notamment). Quant au flux d’échanges de données sur le RIE (réseau interministériel de l’État), l’un des indicateurs du ministère pour l’État, le trafic a progressé de 70 % la semaine dernière, a fait savoir la ministre sur Twitter le 20 novembre. Pour rappel, Amélie de Montchalin vise un taux de 50 % de télétravail dans la fonction publique de l’État (lire sur AEF info).

Toutefois, ces données restent insuffisamment fiables, regrettent les syndicats, puisqu’elles ne prennent pas en compte la quotité de jours télétravaillés. Est donc comptabilisé le télétravail à partir d’un jour seulement par semaine. Loin donc des cinq jours recommandés lorsque cela est possible. Et à ce jour, "les insatisfactions et les réticences des managers perdurent", relève Mylène Jacquot, la secrétaire générale de la CFDT Fonctions publiques, observant par ailleurs que tous les agents ne sont pas demandeurs de cinq jours de télétravail par semaine. D’ailleurs, selon les retours d’un sondage réalisé par le ministère, seulement un agent sur deux estime que son métier peut s’exercer en télétravail (73 % pour les cadres de la FPE et 38 % pour les agents de la fonction publique territoriale), a fait savoir la ministre le 26 novembre. Alors que l’allégement du second confinement débute le 28 novembre, la ministre souhaite désormais préparer le déconfinement. Elle pourrait retenir le quantum de deux à trois jours hebdomadaires pour les semaines à venir.

Les travaux prévus pour aller plus loin

Au-delà, poussée par les organisations syndicales, Amélie de Montchalin a décidé d’ouvrir le chantier du télétravail sur le long terme. Après une première réunion le 1er octobre sur la pratique du télétravail et la formation managériale et la préparation d’un nouveau "guide d’accompagnement de la mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique", présenté le 25 novembre (lire sur AEF info), une négociation sur le télétravail dans la fonction publique sera menée en 2021 (lire sur AEF info), après des travaux de diagnostic et de définition du champ, et concernera également l’organisation du travail. Alors que dans le secteur privé, un projet d’accord national interprofessionnel est en cours de signature (lire sur AEF info), l’objectif de la ministre est de parvenir elle-aussi à un accord majoritaire, permettant notamment de différencier les périodes de télétravail contraint du télétravail volontaire, rapporte la CFDT.

"Pour l’après-Covid, la crise sanitaire nous en a fait prendre conscience, nous devons aussi faire évoluer le cadre fixé par le décret de 2016 sur le télétravail" (remanié en mai 2020 pour permettre le télétravail ponctuel et prendre en compte les situations exceptionnelles), indiquait la ministre à AEF info mi-octobre (lire sur AEF info). En l’occurrence, la mise en œuvre de l’article 6 de ce décret sur la prise en charge des coûts "ne trouve pas de traduction", regrette la CFDT, qui "appelle à des discussions sur ce point, l’expérience de ces derniers mois montrant que les surcoûts incombent aux seuls agents".

Dans ce contexte mouvant et hétérogène, afin d’apporter des éclairages sur les pratiques des administrations sur le terrain, AEF info propose un tour d’horizon de plusieurs collectivités territoriales.

Un "retard à l’allumage" à la métropole de Lyon

Dans la métropole de Lyon, l’Unsa-Unicat déplore un "retard à l’allumage" sur le télétravail pendant ce reconfinement. "Au début, la collectivité se situait bien en deçà de ce qui était préconisé par le gouvernement, avec un jour de télétravail par semaine, comme si la situation était normale", se remémore Bruno Coudret, secrétaire général de l’Unicat. Les tout premiers jours, le déploiement du télétravail est laissé à l’appréciation des chefs de service, avec des disparités entre les services, "certains n+1 étant dans une logique de présentiel", rapporte l’organisation. "Les directives étaient floues." "Il y a eu un silence assourdissant entre le discours et la décision des services, on a attendu une semaine, et c’était très frileux", ajoute la CFDT.

De son côté, l’administration estime avoir anticipé la crise : elle met en avant la réactivation d’une cellule de crise de la fin du mois d’août, et la mise en place, le 22 octobre, d’une équipe dédiée au suivi et au traitement quotidien des signalements de cas contacts et positifs. Dès le lendemain du reconfinement, le 29 octobre, elle adresse à tous les agents un mail faisant état "de la possibilité d’adaptation des modalités d’organisation du travail, en lien avec les managers". La note de service de cadrage est diffusée le 4 novembre, elle énonce la règle en vigueur : "Le recours au télétravail est impérativement mis en œuvre, jusqu’à 5 jours, dès lors que la continuité des actions de la collectivité est bien assurée, que les missions de l’agent sont télétravaillables et qu’il est équipé de matériel informatique adapté. Le nombre de jours de télétravail possible est ainsi évalué au regard des activités de chacun des agents et de l’organisation des collectifs de travail."

Pourquoi ne pas édicter une règle claire et uniforme ? L’administration estime qu’il n’est "pas envisageable d’édicter une seule règle d’organisation du travail pour les 250 métiers" métropolitains. "La métropole a pris l’ensemble des mesures nécessaires pour répondre au double objectif donné par le gouvernement, à savoir assurer la non-dégradation de nos services publics tout en garantissant la protection de nos agents, notamment via le recours accru au télétravail", se défend-elle.

Les syndicats n’ont pas les mêmes réactions face à cette règle métropolitaine, clarifiée au cours d’un comité technique le 5 novembre dernier : pour la CFDT, "il manque le mot 'obligation’", alors que l’Unicat se dit satisfaite, tout en regrettant un "retard à l’allumage". En tout état de cause, la CFDT ne remarque pas "une montée en puissance du télétravail depuis le reconfinement", peut-être en raison du maintien des services publics, justement : "Les maisons de la métropole sont aujourd’hui plus ouvertes qu’avant. La métropole n’a pas fait le choix d’assurer différemment le service public, il n’y a pas eu de parole forte pour fonctionner en mode dégradé. Les agents télétravaillent en moyenne deux jours par semaine."

Les deux organisations syndicales déplorent également qu’aucun "plan B" ne soit prévu en cas de cluster dans la structure chargée de l’approvisionnement en masques et matériel de protection. "On est davantage dans la réaction que dans la prévention", analyse Bruno Coudret. "Il y a eu une cacophonie, qui a obligé les agents à prendre des risques. Ce retard à l’allumage a entraîné une flambée des clusters", poursuit le secrétaire général de l’Unicat : au 12 novembre, le syndicat en dénombre huit (un cluster correspond à au moins trois agents positifs dans un même service). L’administration n’en recense plus que deux au 19 novembre.

La CFDT s’inquiète que la courbe des agents positifs "ne fléchisse pas" : au 16 novembre, la métropole comptait 410 agents positifs en cumulé depuis le 15 août, dont 50 en l’espace de deux semaines. Selon l’administration, "en cumulé depuis le 23 octobre, 412 cas contacts et 278 cas positifs ont été recensés". Au total, la métropole emploie environ 9 400 agents.

Des consignes clairement portées par les élus à Nice

À Nice, à la mi-septembre, lorsque les chiffres ont commencé à témoigner d’une reprise épidémique, la direction générale des services de la mairie et de la métropole (1) a encouragé l’encadrement et les agents à favoriser à nouveau le télétravail. "Mais j’ai eu beaucoup de difficultés à renvoyer les gens chez eux. J’avais pris des mesures souples au départ : interdiction de se réunir à plus de six, alternance entre présentiel et distanciel pour ne jamais être deux dans un bureau… Mais je n’y arrivais pas", confie à AEF info le DGS, Lauriano Azinheirinha, le 24 novembre 2020.

Avec le reconfinement, le télétravail est devenu obligatoire cinq jours sur cinq jours pour les 4 000 personnels dont la mission est compatible avec cette organisation, sur 14 000. Il est effectif pour 3 279 agents. L’écart se justifie par le besoin d’un nombre minimum d’agents en présentiel dans les services prioritaires, précisément identifiés par la DGS. La ville et la métropole ont aussi maintenu l’ouverture au public de certains services (formalités administratives, état civil, réglementation) mais avec des horaires adaptés.

Pour ce reconfinement, le nombre d’agents en télétravail est supérieur au premier. Entre les deux, la DGS a lancé une campagne massive de recensement des candidats au télétravail, une pratique que les deux collectivités ont développée et progressivement renforcée depuis 2016, avec un accord-cadre triennal rénové en 2019. De 150 agents en télétravail régulier à fin 2017, l’effectif est passé à 430 fin 2019 puis 950 à mi-septembre 2020. Le DGS attribue cette progression à deux éléments : "L’autorisation donnée aux agents pendant le confinement de prendre avec eux leur ordinateur fixe et de disposer notamment de leur ligne téléphonique professionnelle, et l’accompagnement fort réalisé par la DGS."

"Les consignes du maire et du président en ce qui concerne le télétravail sont tellement claires et tellement portées par le DGS que les directeurs ou les managers qui auraient des réticences n’ont pas le choix", confirme Élodie Roux, secrétaire général de FO, interrogée par AEF info le 17 novembre. "Mais au final, il y a vraiment très très peu de réfractaires", assure-t-elle, insistant sur "l’écoute" dont fait preuve l’administration. "Lorsque nous sommes informés de difficultés dans un service et que nous les faisons remonter, la DRH réagit et est en mesure de mettre en place une médiation", explique Élodie Roux.

"L’organisation est bien faite, les personnels sont réellement en télétravail. Ils peuvent emmener leur ordinateur fixe ou ont été équipés en ordinateur portable, et les agents sont aussi autorisés à se connecter avec leur équipement personnel", confirme Bernard Couroux, secrétaire général du Syndicat autonomie Nice Côte d'Azur, affilié à l’Unsa. "Certes, il y a parfois une réticence de la part d’un certain encadrement intermédiaire, qui aurait tendance ne pas autoriser leurs collaborateurs à télétravailler et à les pousser à venir travailler dans un bureau individuel sinon à se mettre en ASA. Mais dans la majorité des cas, les gens jouent le jeu."

Formalisation et investissement à la ville de Marseille

Le 5 octobre 2020, le conseil municipal de la ville de Marseille a, pour la première fois, approuvé un règlement intérieur qui formalise le télétravail et autorisé un investissement d’1,3 M€. Objectif : équiper un volume cible de 1 500 télétravailleurs, sur un effectif total de 1 200 agents, acquérir des outils collaboratifs et équiper les salles de réunion de solutions de visioconférence.

Arrivée aux affaires en juin, l’équipe de l’écologiste Michèle Rubirola tire ainsi les leçons du premier confinement. La ville, qui était alors encore dirigée par la majorité (LR) de Jean-Claude Gaudin, venait tout juste de lancer sa première expérimentation dans ce domaine. "Cela a été ultra-violent. L’administration n’était pas mûre pour le télétravail. De plus, quelques jours auparavant, elle avait subi une cyberattaque qui avait complètement paralysé ses outils de fonctionnement et ses moyens de communication", raconte Olivia Fortin, 4e adjointe à la mairie de Marseille, en charge de la modernisation, du fonctionnement, de la transparence et de la qualité des services municipaux, jointe par AEF info le 25 novembre.

Une évaluation du dispositif, adopté à l’unanimité en comité technique, est prévue au premier semestre 2021. "Nous sommes encore en phase d’apprentissage collectif", concède-t-elle. En attendant, avec le second confinement, ce sont 1 800 agents qui sont aujourd’hui en télétravail. "Avec 80 % d’agents de catégorie C, notre fonction publique à Marseille est principalement orientée vers des métiers de terrain", souligne Olivia Fortin pour expliquer ce qui pourrait apparaître comme un chiffre peu élevé. "5 200 agents travaillent dans les écoles et les structures de petite enfance, 630 dans les services de proximité qui sont restés ouverts, 480 dans le secteur de la santé et de la solidarité", détaille-t-elle.

L’adjointe insiste sur "la transformation culturelle de l’administration qui s’opère depuis le premier confinement". "C’est ce que je porte avec ma délégation et le télétravail est un bon exemple de cette transformation". Certes, "il y a des difficultés de mise en œuvre liées au facteur humain" et "des différences d’appréciation managériale au sein des services". Mais "c’est un sujet vraiment porté politiquement et géré au quotidien par le DGS", assure Olivia Fortin.

De leur côté, les syndicats interrogés par AEF info actent le virage pris par la nouvelle majorité mais attendent encore des résultats. "Il y a un changement de mentalité positif, la position de la maire et du DGS est claire", estime Chantal Langlais, secrétaire générale de la CGT cadres et techniciens, le 18 novembre. "Mais même avec ce reconfinement, il y a toujours des services où il faut se battre pour obtenir ne serait-ce qu’un jour de télétravail par semaine." "Le directeur de chacune des quinze DGA applique le télétravail comme il le souhaite", constate Ludovic Bedrossian, président de la CFTC Territoriaux, le 17 novembre. "Certaines tâches qui pourraient être télétravaillées ne le sont pas, certains managers sont méfiants et préfèrent maintenir leurs agents sur place."

Des syndicats pointent la limitation à 2 jours par semaine au Mans

Une intersyndicale (CGT, FSU, FO, Unsa) des agents territoriaux du Mans rappelle que "le télétravail n’est pas une option", dans un communiqué commun daté du 13 novembre 2020. "L’État incite fortement à recourir à 5 jours de télétravail. Cependant, le maire président n’applique pas cette mesure aux services de la ville, de la métropole et du CCAS", écrivent les organisations syndicales. Jean-Luc Pichot, secrétaire général CGT des Territoriaux du Mans, explique à AEF info que "l’organisation est laissée à l’appréciation des chefs de service, qui limitent le télétravail à deux jours par semaine". "Le problème, poursuit-il, c’est qu’aucune sanction n’est prévue pour les employeurs qui ne respectent pas les consignes gouvernementales". Le représentant syndical compte "sur le dialogue, et s’il le faut sur un rapport de force", pour que le télétravail soit mis en place plus largement dans la collectivité.

Jean-Luc Pichot précise que la CGT aimerait, en dehors du confinement, travailler sur le sujet du télétravail, "pour l’encadrer, éviter les débordements sur la vie privée, éviter les RPS". La ville du Mans, la métropole et le CCAS comptent au total 4 000 agents. "Tous ne sont pas en capacité de télétravailler, souligne Jean-Luc Pichot. Certains sont en ASA, d’autres sont à leur poste de travail. Parmi ceux qui sont affectés à des services fermés actuellement, comme les piscines municipales, certains ont été redéployés, notamment dans les Ehpad ou les écoles. Ces redéploiements se sont faits sur la base du volontariat".

Le cabinet du maire du Mans, Stéphane Le Foll, n’a pas répondu aux sollicitations d’AEF info.

Paris, Saint-Ouen, région… Du quasi 5j/5 en Île-de-France

Dans la capitale, les consignes ont été très claires dès le début du reconfinement : "Les agents dont les fonctions peuvent être exercées entièrement à distance seront placés en télétravail cinq jours par semaine", écrivait ainsi la secrétaire générale de la ville de Paris, Marie Villette, le 30 octobre. Une ligne appréciée par les syndicats soucieux de préserver la santé des 52 000 agents. Pour ceux dont les fonctions ne peuvent être qu’accessoirement exercées à distance, l’organisation du service sera adaptée du mieux possible pour maximiser les jours de télétravail". S’agissant des réunions, elles sont censées se tenir toutes à distance – soit en visioconférence, soit en audioconférence.

Même priorité accordée au télétravail pour les 8 000 agents du département de la Seine-Saint-Denis. "Lorsque vos missions le permettent et que les moyens techniques sont réunis, le télétravail sera préféré au travail en présentiel, jusqu’à cinq jours par semaine", indiquait la direction début novembre. Pour les agents contraints de venir sur site, les horaires décalés sont privilégiés. Une organisation du travail saluée par les syndicats. Le conseil général propose aussi une permanence téléphonique d’écoute pour les agents et agentes victimes de violence conjugale, de harcèlement, ou d’agression sexuelle. Elle est assurée par le centre d’information sur les droits des femmes et des familles du 93.

À la région Île-de-France, le retour au télétravail à 100 % pour les 2 000 agents du siège n’a pas non plus posé problème une fois les consignes gouvernementales connues. Ce mode d’organisation avait déjà été mis en place en 2018, lors du déménagement au siège, et étendu lors des grèves dans les transports en commun de décembre 2019. Les déplacements au siège de Saint-Ouen sont dérogatoires et doivent être motivés.

(1) Les services communs de ces collectivités, ainsi que ceux du CCAS, sont mutualisés.

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Sophie Esposito, journaliste