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Restructuration du tissu HLM : un mouvement bien avancé, qui n'en est qu'à son début (Replay du webinaire AEF info)

La restructuration du tissu HLM telle que voulue par la loi Elan avec comme échéance le 1er janvier 2021 est en bon ordre de marche. Un mouvement, qui avait débuté avant même la loi du fait notamment des stratégies des grands groupes, et qui n'en serait qu'à ses débuts, estiment Philippe Clémandot, directeur des aides de la CGLLS, et Marie Ordas-Monot, responsable des partenariats à la direction des prêts de la Banque des territoires, lors du webinaire organisé jeudi 5 novembre à l'occasion de la mise en ligne par AEF info de Data mouvements HLM.

Une restructuration du tissu HLM en bonne voie d'avancement, et qui pourrait être suivie d'un deuxième round, tandis que la logique de territorialisation dépasse celle de la seule rationalisation recherchée au travers de la loi Elan… Tels sont les enseignements tirés par Philippe Clémandot, directeur des aides à la CGLLS, et Marie Ordas-Monot, responsable des partenariats à la direction des prêts de la Banque des territoires, lors du webinaire organisé par AEF info le 5 novembre 2020, au lendemain du lancement de l'outil Data mouvements HLM.

L’échéance - du 1er janvier 2021 - à laquelle les "petits bailleurs" devront être regroupés approche à grands pas (lire sur AEF info). Pour autant, la loi Elan ne fermera pas le chapitre de la restructuration du tissu HLM, selon Philippe Clémandot : "nous ne sommes qu’au début, c’est une première phase. Nous sommes dans un mouvement de fond, de rationalisation, où le critère territorial est prédominant". La seconde vague de regroupements pourrait venir des offices départementaux, estime Marie Ordas-Monot, et plus précisément de ceux qui bénéficient d’une exception au titre de la loi Elan, dès lors qu’ils sont seuls sur leur territoire. "Rester seul, quel que soit le territoire sur lequel on est, va interroger de plus en plus de dirigeants", qui "vont faire le constat qu’ils n’ont pas les moyens de se payer une certaine expertise. S’ils veulent maintenir une ambition, il faudra qu’ils recherchent une forme de coopération d’une manière ou d’une autre", anticipe-t-elle.

Accompagnement financier

Pour ce qui est de la première vague, Philippe Clémandot constate que le mouvement de regroupements est en "accélération" depuis la loi du 23 novembre 2018. La commission de péréquation et de réorganisation, qui apporte un concours financier aux regroupements de bailleurs, a versé à ce jour "48 millions d’euros de financements", indique le directeur des aides de la CGLLS, dont17 millions d’euros en 2019 et 31 millions en 2020. "Nous serons susceptibles d’atteindre la barre des 60 millions d’euros en fin d’année", complète-t-il. Cet accompagnement financier a bénéficié à 200 bailleurs sociaux, pour 41 opérations de fusion (représentant 180 000 logements) et neuf constitutions de SAC (67 000 logements)."Et ce n’est pas fini !", prévient-il, la CGLLS prévoyant un budget complémentaire "de l’ordre de 25 à 30 millions d’euros" pour l’année 2021.

La Banque des territoires, qui a ouvert dès fin 2017 une enveloppe de crédits d’ingénierie pour trois millions d’euros, a accompagné la restructuration de 55 organismes, pour un montant moyen de 27 000 euros par projet, en complément de la CGLLS. "Nous avons déjà consommé une partie significative de cette enveloppe", indique Marie Ordas-Monot. Et la Banque des territoires regarde "dans quelle mesure cette enveloppe pourra être maintenue ouverte (au-delà de 2020) pour permettre la finalisation des projets".

LA distanciation pour Éviter d’être JUGE ET PARTIE



De manière conjointe avec sa société de conseil, Aatiko (filiale de la Scet), la Banque des territoires a établi une grille méthodologique pour le financement de l’ingénierie concernant les projets de regroupement.Pour écarter toute crainte de conflit d’intérêts, alors que CDC habitat est fortement impliqué dans le mouvement de restructuration HLM, la Banque des territoires prend ses distances pendant le processus d’accompagnement. Si les organismes "souhaitent travailler en toute confidentialité en matière de crédits d’ingénierie, nous nous mettons dans une posture de retrait", précise Marie Ordas-Monot. Les directions régionales de la Banque des territoires ne consultent alors que le projet finalisé, et se mettent à distance "durant toute la phase d’échange avec les équipes de consultants", ajoute-t-elle.

Une logique territoriale qui prévaut sur celle de rationalisation

Derrière ces regroupements qui sollicitent une aide de la CGLLS et/ou de la BDT, quelles sont les stratégies adoptées par les bailleurs sociaux ? Si la loi Elan poursuivait un objectif de "rationalisation" du secteur HLM, les unions scellées tendent à dépasser ce but. "Les regroupements que l’on voit sont de plus en plus dans des logiques territoriales, de gouvernance, et pas seulement de rationalisation", observe Philippe Clémandot. Une dynamique qu’il observe en métropoles comme en zones dites détendues, "et qui traduit la volonté des élus d’avoir un outil cohérent et solide pour intervenir sur leur territoire".

Alors que la majoritédes regroupements nécessitent le feu vert des instances locales, les élections municipales ont-elles modifié la trajectoire de certains projets ? Philippe Clémandot relève qu’avant même la loi Elan, et donc l’échéance municipale, la dynamique de restructuration était engagée, notamment dans les territoires ruraux avec des cas de fusion entre un office départemental et celui de la ville centre, par exemple. "Ce qui prouve que les élus, même au-delà de certains clivages, sont capables de raisonner pour avoir un outil unique", synthétise-t-il. Il concède que le calendrier électoral a pu "redistribuer" certaines cartes. Mais "globalement, le job est fait, ce qui n’était pas gagné compte tenu des évènements qui se sont déroulés cette année", ajoute Marie Ordas-Monot, en référence à la crise sanitaire et au report du second tour des municipales qui s’est ensuivi.

Des interprétations variables de la soutenabilité financière

Parmi les formes de regroupement possibles, la loi Elan a institué un nouveau modèle, la société anonyme de coordination. Le 15 septembre dernier, la ministre déléguée au Logement Emmanuelle Wargon comptabilisait 14 SAC agréées par son ministère. Si ces sociétés sont opérationnelles, leur fonctionnement peut encore susciter quelques incertitudes, mais aussi, connaître des évolutions au cours des années à venir.

Pour Marie Ordas-Monot, la question de la soutenabilité financière de la SAC soulève encore "un questionnement" de la part des organismes. Elle estime qu’il existe aujourd’hui un éventail de sociétés, de celles qui s’inscrivent "dans un mode de coopération a minima", à celles "qui se construisent d’emblée dans quelque chose de plus intégré". Loin d’être "un club d’organismes", la SAC est "un lieu engageant", qui doit garantir sa "soutenabilité financière et celle de ses membres", prévient-elle.

La sac, un outil de développement local plus large ?

Ce paramètre financier est étudié de près par le comité des aides de la CGLLS. Lorsque des projets de SAC lui parviennent, la caisse mesure la soutenabilité financière sur la base d’un diagnostic de chaque acteur. Selon le niveau de "fragilité" de l’un des associés de la SAC, la caisse peut alors valider une aide complémentaire au titre de la CPR. Si ce soutien s’avérait insuffisant, la CGLLS peut "aller plus loin en renvoyant le dossier à un plan d’aide classique géré par le comité des aides", précise Philippe Clémandot. Qui assure que la caisse n’a jamais refusé de projet du fait d’une faible soutenabilité financière. Du côté de la Banque des territoires, il n’existe pas à ce stade "d’offre financière qui alimenterait directement la SAC", l’emprunt devra donc être sollicité par l’un des organismes.

Si les sociétés de coordination sont aujourd’hui un outil de regroupement interbailleurs, le faisceau d’acteurs pouvant les rejoindre est beaucoup plus large en réalité. En effet, "la loi Elan offre la possibilité de faire entrer, au-delà des bailleurs sociaux, d’autres [acteurs] du développement local qui font de l’aménagement, produisent des énergies renouvelables ou d’autres types de services à la population", rappelle Marie Ordas-Monot. Elle estime à ce titre, qu’il sera intéressant d’observer sur le long terme l’évolution de ces SAC et la manière dont les collectivités pourront s’en emparer pour servir leur stratégie de développement territorial.

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Lina Trabelsi, journaliste