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Cinq ans de l’accord de Paris : "Le sommet du 12 décembre doit offrir un espoir mesuré" (Sébastien Treyer, Iddri)

Cinq ans après son adoption, "la dynamique politique de l’accord de Paris a fonctionné", observe Sébastien Treyer, directeur général de l’Iddri interviewé le 26 novembre 2020. Des changements politiques "majeurs" ont eu lieu — la réduction des émissions à niveau zéro est par exemple, devenue "l’horizon collectif global". Cependant, ces avancées "restent fragiles et demandent à être ancrées dans la réalité". D’autres défis se posent afin de ne pas "faire craquer" le compromis conclu en 2015 : ceux d’agir en faveur de l’adaptation et de respecter la promesse des 100 Md$ que les pays du Nord doivent fournir chaque année aux pays du Sud. Celui aussi pour la France et l’Union européenne de faire œuvre de pédagogie au sujet du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, afin d’éviter que les craintes d’un protectionnisme ne fassent "voler en éclat" l’accord de Paris.

Sébastien Treyer, directeur général de l'Iddri Iddri

AEF info : Cinq ans après l’adoption de l’accord de Paris, qu’a-t-il changé ?

Sébastien Treyer : Trois changements politiques majeurs ont eu lieu, même s’ils restent fragiles et demandent à être ancrés dans la réalité. Le premier vise la réduction des émissions au niveau zéro, devenue l’horizon collectif global. Sur ce sujet la donne a complètement évolué en cinq ans, passant d’une logique où les acteurs étaient surtout centrés sur des réductions d’émissions marginales à une logique où tous les secteurs et territoires sont convaincus qu’ils vont devoir passer par la transformation profonde de leur économie et de leur société.

Le fait marquant de ces cinq dernières années a ainsi été la séquence, de fin septembre à fin octobre, des annonces sur la neutralité carbone des plus grandes économies avancées. L’Europe avait lancé ce mouvement il y a un an, mais elle se sentait seule dans cette ambiance générale de naufrage du multilatéralisme à la suite des élections de Donald Trump, Jair Bolsonaro, du Brexit, etc. Il se détachait cette impression que l’Europe essayait d’avancer et que la Chine restait attentiste. Or, contre toute attente, depuis la fin septembre un effet domino positif s’est enclenché avec les annonces de la Chine, du Japon et de la Corée du Sud, signe indéniable que la dynamique politique de l’accord de Paris a fonctionné. C’est aussi un message d’espoir et il faut que cet effet se poursuive et réussisse à embarquer d’autres économies sur la planète, notamment des grandes économies qui comptent en raison de leurs effets potentiellement négatifs, du côté des pays pétroliers, de la Russie et du Brésil.

L’accord permet d’ailleurs des effets de "name and shame" que les ONG peuvent utiliser sur le plan national comme international, et cela produit des effets juridiques que l’on commence à analyser. Le droit national peut mobiliser dans diverses configurations les engagements pris dans le cadre de l’accord de Paris pour changer certaines décisions concrètes. En France, la décision du Conseil d’État dans le cadre de l’affaire de Grande-Synthe est à ce titre déterminante (lire sur AEF info).

AEF info : Quelles autres conséquences engendre l’accord ?

Sébastien Treyer : Nous sommes passés de l’idée d’un partage du fardeau à celle de la coopération pour accélérer la transformation. En adoptant l’accord, tous les pays du Sud, émergents comme moins avancés, ont accepté de faire des efforts en matière d’atténuation et d’adaptation, estimant que la justice principale c’était d’obtenir un accord qui débloque l’action d’atténuation chez les grands émetteurs.

Mais pour que ce compromis ne craque pas, d’autres éléments de justice figuraient dans la négociation. Notamment la promesse faite à Copenhague des 100 milliards de dollars de transferts financiers publics et privés du Nord vers le Sud. Et la reconnaissance dans l’accord de Paris d’un objectif mondial d’adaptation. Or, les résultats ne seront pas à la hauteur pour l’anniversaire des cinq ans de l’accord. D’ici à la COP 26, les pays développés devront accepter d’avancer sur ces sujets.

AEF info : Vous évoquiez un troisième effet, quel est-il ?

Sébastien Treyer : Celui de passer du mirage d’un accord contraignant à une multiplicité d’effets concrets dans les pays. Ces derniers doivent en effet publier tous les cinq ans des contributions déterminées à l’échelle nationale, les NDC, avec une ambition accrue — on espère d’ailleurs en avoir un certain nombre le 12 décembre ! Par ailleurs, les grandes décisions d’investissements liées à la relance post-Covid dans les plus grands émetteurs doivent être alignées sur l’objectif de neutralité, pour passer des déclarations à la réalité. Sur ce sujet, la dynamique politique de l’accord de Paris doit parvenir à pousser ces pays. Il sera par exemple intéressant de voir ce que l’Inde ou encore la Chine vont annoncer. Après son annonce de neutralité carbone atteinte avant 2060, quand la Chine va-t-elle arriver avec une nouvelle NDC plus ambitieuse ? Quand précisera-t-elle l’annonce sur le pic de ses émissions, dont l’objectif est passé de "en 2030" à "avant 2030" ?

Aussi, outre les plans de relance — de court terme — et les contributions nationales volontaires — à horizon 2030 —, l’autre question en suspens est de savoir si les États, et combien, vont mettre sur la table des stratégies de long terme ? Ces stratégies sont cruciales, permettant de juger de la cohérence des objectifs fixés à court et moyen termes. Certains pays peuvent en effet afficher à 2030 un objectif qui paraît ambitieux, mais ne prend en fait pas le virage suffisant pour transformer complètement l’économie et être à l’échelle de zéro émission pour la deuxième moitié du siècle. Si les pays sont capables de dire eux-mêmes quelle séquence d’investissements les amène à zéro émission, cela permet de jauger les décisions prises maintenant par rapport à cette trajectoire. C’est un élément clé de la redevabilité.

AEF info : Que change le retour des États-Unis sur la scène du climat ?

Sébastien Treyer : C’est un très bon signal. Ils sont l’un des plus grands émetteurs et la communauté internationale a besoin de leur participation au vu de la taille de leur économie, de leurs entreprises innovantes, de leur puissance politique. En raison de délais incompressibles de son instruction par le Congrès américain, la nouvelle contribution (NDC) du pays ne pourra sûrement pas être prête d’ici à la COP 26, mais leur retour est cependant synonyme de leadership politique auquel, on l’espère, ils contribueront.

Néanmoins depuis cinq ans, le monde a changé, il est devenu multipolaire. Les États-Unis ne sont plus la superpuissance unique, la Chine est présente aussi. Par ailleurs, on peut s’en réjouir ou le déplorer, mais les États-Unis ont endommagé leur capital politique. Puisqu’ils peuvent revenir sur leurs engagements, on ne peut se fier à eux. Autre évolution depuis ces cinq dernières années, le duopole États-Unis/Chine n’est plus regardé par le monde entier comme étant celui qui va diriger la planète : puisque la dynamique de l’accord de Paris est fragile, on ne peut plus se suffire de petites coalitions de leadership entre les grands acteurs, il faudra forcément qu’il soit partagé et distribué de manière beaucoup plus équitable. Cela est flagrant dans la stratégie européenne sur le pacte vert. La logique n’est plus uniquement, pour l’Union européenne, de créer des accords à trois avec la Chine et les États-Unis. Elle veut aussi que le leadership s’inscrive avec l’Afrique, c’est indispensable.

AEF info : Qu’attendre du sommet du 12 décembre ? Quels résultats permettraient d’en faire un succès ?

Sébastien Treyer : Trois éléments seront indispensables pour faire de ce sommet une réussite. D’abord, recenser le nombre le plus important possible de NDC avec une ambition accrue. Ensuite, engranger également le plus possible de stratégies de long terme crédibles. Troisième impératif : entendre un discours politique au sens noble du terme qui offre la possibilité d’un espoir, mais d’un espoir réaliste. Car avec la pandémie, et les conditions socio-économiques qu’elle a créées, l’ambiance générale de projection dans l’avenir est extrêmement sombre, avec de forts risques d’être en retard par rapport à l’urgence climatique. Or, avec ce que l’accord de Paris a mis en place, les conditions d’un espoir mesuré sont présentes. Mais si les leaders politiques ne l’expriment pas avec justesse, le risque est de basculer dans une dynamique de désespérance.

Aussi, dès le lendemain du sommet, la société civile, les experts et les acteurs économiques devront se mobiliser de manière extrêmement forte pour obtenir des signaux beaucoup plus clairs quant à l’alignement des plans de relance sur l’objectif de neutralité carbone. D’ici à la COP 26, cet alignement sera la mesure de notre réussite ou de notre échec.

AEF info : À quoi serviront encore les COP une fois négociée et adoptée l’intégralité des règles d’application de l’accord ?

Sébastien Treyer : Les grands pays de la planète devront se retrouver autour de la table pour identifier les lacunes subsistant dans la coopération internationale, celles qui les entravent dans leur volonté de débloquer leur transition à domicile. Certains pays vont arriver à la COP 26 en disant avoir déjà essayé de relever l’ambition de leur NDC. Ils assureront que pour aller plus loin, ils ne peuvent continuer seuls, qu’ils ont besoin d’un arrangement coopératif qui permette de débloquer les arbitrages pour une transition ambitieuse chez eux. Cela pourrait notamment être le cas de l’Afrique du Sud et de la transition de son secteur de l’acier. Il y jouit d’un poids et de réseaux politiques très importants, et refuse de bouger, attendant que les autres géants du secteur — Inde, Union européenne, Canada — fassent la bascule en premier.

Ainsi, au sein des COP, l’Union européenne, avec ses normes sur l’acier, sa diplomatie commerciale et sa diplomatie climatique, pourrait lancer une dynamique. Invitant autour de la table les grands pays producteurs et consommateurs d’acier, les acteurs économiques, pour qu’ensemble ils tentent de se donner des règles publiques ou publiques-privées, des normes sur l’acier durable qui fassent monter l’ambition collectivement plutôt que d’inciter à rester dans une course au plus petit dénominateur commun. On pourrait donc voir se former, sous le chapeau de l’accord de Paris, des clubs sectoriels de pays et d’acteurs privés cherchant à déclencher les bonnes solutions.

AEF info : Les coalitions lancées lors des sommets One Planet en sont-elles le modèle ?

Sébastien Treyer : Les coalitions initiées au sein de ces sommets sont de bons prototypes de ce que seraient ces clubs sectoriels. L’idée serait de progresser d’un agenda de l’action — qui donnait un élan politique mais dont les engagements n’étaient en fait pas très engageants — à un système beaucoup plus sérieux. Notamment en matière de redevabilité mutuelle et d’engagement des États à mettre en place, via leurs politiques, une logique d’ambition accrue dans le secteur privé.

Comme évoqué sur l’acier, ces clubs poseront par exemple la question de la régulation des échanges commerciaux. Or, aujourd’hui, ce sujet du commerce et des investissements est inflammable. La Commission européenne a annoncé vouloir mettre en place un ajustement carbone aux frontières, comme peut-être la future administration Biden. Cela pourrait être compris par des pays du Sud, et même par la Chine, comme inacceptable et faire voler en éclat l’accord de Paris. Pour éviter qu’une dynamique politique négative n’émerge de la question commerciale d’ici à la COP 26, la France et l’Europe devront prendre grand soin d’expliquer leur projet, assurant qu’il ne s’agit pas d’un instrument de protectionnisme mais d’un outil vertueux aussi pour les pays qui exportent vers l’Europe.

AEF info : Comment parvenir à convaincre ?

Sébastien Treyer : Tâche aux diplomates de l’Union européenne de parler aux acteurs de la mise en œuvre des politiques climat au niveau national ainsi qu’à ceux des négociations commerciales. Ces trois cultures, assez différentes, ont besoin de se parler, d’être coordonnées pour que la question commerciale ne fasse pas exploser la négociation climat en vol. Les négociations bilatérales entre l’Europe et la Chine seront très importantes pour s’assurer de déminer la question de la taxe carbone aux frontières.

AEF info : Quel regard portez-vous sur la présidence britannique de la COP 26 ?

Sébastien Treyer : Elle joue extrêmement collectif avec l’Union européenne, c’est un magnifique signal envoyé après le Brexit. D’autant qu’avec, en 2021, une pré-COP et une présidence de G20 italiennes et une présidence du G7 britannique, il faudra continuer à jouer collectif dans une équipe Europe incluant encore le Royaume-Uni. Le pays fait preuve d’ambition en interne et a sélectionné cinq axes prioritaires et bien choisis pour la COP 26 : la transition écologique, les transports propres, la préservation des habitats naturels, l’amélioration de la résilience et l’adaptation au changement climatique et la mobilisation de la finance, enjeu crucial pour la City à Londres.

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Émilie Legendre, journaliste