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Home| Social / RH| Protection sociale| Dépêche n°636895

Le PLFSS 2021 fixe la nouvelle gouvernance et les ressources de la branche autonomie

Deux articles de l’avant-projet de PLFSS 2021 détaillent les contours de la nouvelle branche autonomie. L’article 16 fixe les changements de gouvernance de la nouvelle branche, pilotée par la CNSA. L’article 18 fixe quant à lui les transferts de recettes vers la nouvelle branche, dont une fraction de la CSG. Le périmètre de la branche Autonomie atteint les 31,2 Md€.

image : J.Honkasalo

L’avant-projet de PLFSS 2021 définit de nombreux points de fonctionnement de la nouvelle branche autonomie, préparant ainsi le terrain à une réforme d’ampleur dans le cadre d’un projet de loi spécifique. Mais d’ores et déjà, les changements sont plus que notables, avec notamment un périmètre de recettes et de dépenses s’élevant dès 2021 à 31,2 Md€ (comme le précise l'article 20 du texte portant approbation des prévisions de recettes et de dépenses par branche) - soit une hausse conséquente par rapport à l’actuel budget 2020 de 27,5 Md€ de la CNSA.

Article 16 : gouvernance de la branche autonomie

De nouvelles missions pour la CNSA

De nouvelles missions. L’article modifie en premier le L14-10-1 du CASF qui fixe les missions de la CNSA. La nouvelle mouture proposée pour ce L14-10-1 fixe un périmètre élargi des missions de la caisse nationale :

  • Équilibre financier de la branche. La CNSA doit tout d’abord "veiller à l’équilibre financier" de la nouvelle branche, gérer son risque, dresser ses comptes, et effectuer "le règlement et la comptabilisation de toute opération relevant de cette branche".
  • Pilotage des politiques. La CNSA est également chargée de "piloter et d’assurer l’animation et la coordination, dans le champ des politiques d’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, des acteurs participant à leur mise en œuvre en vue de garantir l’équité et l’efficience de la prise en charge des publics concernés. À ce titre, elle assure la collecte et la valorisation des données relatives aux besoins et à l’offre […]". Du fait de ce pilotage, la caisse aura la possibilité d’établir des systèmes d’information pouvant intégrer des données de santé.
  • Expertise. La CNSA "met à disposition une expertise technique et veille au développement de la formation auprès des professionnels de l’aide à l’autonomie".
  • Répartition des financements nationaux. C’est un rôle que jouait déjà la caisse selon l’actuel L14-10-1, mais qui est bien plus détaillé dans cette nouvelle mouture : la CNSA doit "contribuer, en assurant une répartition équitable sur le territoire national, au financement de la prévention de la perte d’autonomie, des établissements et services sociaux et médico-sociaux, des prestations individuelles d’aide à l’autonomie et des dispositifs mis en place aux niveaux national ou local en faveur de l’autonomie et des proches aidants, et de contribuer au financement de l’investissement dans le champ du soutien à l’autonomie".
  • Soutien à l’information et à l’innovation. La caisse doit aussi "contribuer à l’information des personnes âgées, des personnes handicapées et de leurs proches aidants, notamment en créant des services numériques permettant de faciliter leurs démarches administratives et le suivi personnalisé de leur parcours". De même, la CNSA contribue à la recherche et à l’innovation dans le champ de l’autonomie.
  • Prospection. La caisse nationale doit enfin "contribuer à la réflexion prospective sur les politiques de l’autonomie et de proposer toute mesure visant à améliorer la couverture du risque".

Un nouveau fonctionnement du conseil de la CNSA. Le fonctionnement du conseil de la CNSA (détaillé au L14-10-3), qui intègre notamment les représentants du secteur médico-social, est également modifié. Désormais, le conseil "détermine les orientations" de la COG de la CNSA, et non plus "la mise en œuvre" de ces orientations. Il peut également "être saisi par les ministres chargés de la sécurité sociale, des personnes handicapées et des personnes âgées de toute question relative à la politique de soutien à l’autonomie". Sur proposition du directeur de la caisse, il délibère également sur les budgets nationaux de gestion et d’intervention (1).

Par ailleurs, comme le conseil des autres caisses de la sécurité sociale, le conseil de la CNSA sera saisi pour avis "de tout projet de mesure législative ou réglementaire" ayant "des incidences sur l’équilibre financier de la branche" ou "entrant dans [son] domaine de compétence et notamment des projets de loi de financement de la sécurité sociale" (modification du L200-3).

De nouvelles ressources et dépenses

De nouvelles ressources. Cette version du PLFSS modifie également le L14-10-4 du CASF qui détermine les produits financiers affectés à la CNSA. Jusqu’à présent la CNSA bénéficiait principalement en recettes propres des produits résultants de la CASA et CSA. Désormais, la CNSA récupère également "une fraction du produit de la contribution sociale généralisée". La caisse peut étagement bénéficier de "contributions" versées par les autres branches pour réaliser ses nouvelles missions (voir ci-dessus les modifications apportées au L14-10-1). Comme pour les autres branches, l’Acoss gérera la trésorerie de la nouvelle branche.

L’affectation à la CNSA des recettes de la CASA et CSA est confirmée. Mais avec la désignation de la CNSA pour piloter cette nouvelle branche de la sécurité sociale, cette affectation des recettes est transférée du L14-10-4 du CASF et réintégrée dans deux articles au sein même du code de la sécurité sociale (L137-40 et L137-41). Le contenu et modalité de ces contributions employeurs, fonctionnant sur une même assiette que les cotisations patronales assurance maladie, restent cependant identiques.

Un nouveau cadre de dépenses. L’article L14-10-5, qui précisait jusqu’ici le fléchage de ressources de la CNSA entre sept "sections" servant à conduire ses différentes missions, est également modifié. Désormais, dans un premier temps, ce L14-10-5 précise quel est le rôle des recettes affectées à la CNSA :

  • Le financement de sa gestion administrative ;
  • Le financement des établissements ou services sociaux et médico-sociaux mentionnés à l’article L 314-3-1 ;
  • Le financement des aides à l’investissement au bénéfice de ces établissements et services, ainsi que de l’habitat inclusif mentionné à l’article L. 281-1 ;
  • Le financement des concours versés aux conseils départementaux pour couvrir en partie le coût de l’APA, de la PCH, et de l’installation de MDPH ;
  • Le financement de toute autre dépense, en faveur des personnes âgées ou handicapées, en lien avec les missions principales de la caisse définies au L14-10-4. Ce qui permet notamment à la nouvelle caisse d’abonder les FIR mis en place au niveau régional par les ARS.

Le transfert de l’AEEH. Dans un souci de "simplification" et de rapprochement de la gestion avec la prestation voisine de la PCH, le gouvernement organise également le transfert de l’AEEH vers la nouvelle branche Autonomie. Ce transfert est organisé via un nouvel article L541-5 CSS qui précise que cette prestation et son complément éventuel "sont servis et contrôlés par les organismes débiteurs des prestations familiales pour le compte de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, contre remboursement".

Une évaluation élargie pour la COG CNSA. Pour accompagner les nouvelles missions de la branche Autonomie, la COG de la CNSA est également amenée à évoluer - ce qui passe par une modification du L227-1 du CSS fixant le contenu général des COG entre l’État et les caisses nationales de sécurité sociale. Outre les objectifs propres à toutes les caisses de sécurité sociale, cette nouvelle version du L227-1 assigne également pour mission à la COG spécifique de la CNSA d’évaluer "les objectifs d’amélioration de la coordination des acteurs participant à la mise en œuvre des politiques en faveur de l’autonomie", ainsi que les objectifs "de soutien à l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées".

Plus globalement, l’exposé de motifs souligne que "sont notamment rendues applicables à la CNSA les dispositions communes aux caisses nationales du régime général relatives aux conventions d’objectifs de gestion, à l’organisation comptable ou à la saisine du Conseil sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale et toute mesure législative ou réglementaire ayant des incidences sur l’équilibre financier de la branche ou entrant dans son domaine de compétences".

article 18 : transfert de recettes vers la branche

Cet article 18 vient en complément de l’article 16 et détaille les transferts financiers mis en place pour garantir le financement de la nouvelle branche Autonomie. Certains éléments, dont le transfert d’une partie du produit de la CSG, sont déjà évoqués dans l’article 16, mais le mécanisme précis n’est décrit que dans cet article 18.

Est modifié en premier lieu le L131-8 du CSS qui fixe les ressources affectées au financement de la sécurité sociale. C’est par le biais de cet article qu’est affectée notamment à la nouvelle branche Autonomie une nouvelle fraction de la CSG (3). Selon l’exposé des motifs, "la fraction attribuée à la branche vise à garantir la couverture de l’Ondam médico-social jusque-là financé par dotation de l’assurance maladie, les engagements pris au titre du Ségur de la santé en reconnaissance du travail engagé dans les Ehpad, ou encore le financement de l’allocation d’éducation d’un enfant handicapé (AEEH) jusque-là pris en charge par la branche famille". À noter qu’avec ce transfert de ressources, les recettes affectées à la branche Autonomie s’élèvent à 31,2 Md€ pour 31,2 Md€ de dépenses prévisionnelles - ce qui en fait la seule branche de la sécurité sociale a priori à l’équilibre en 2021.

Concrètement, voici l’essentiel des transferts de recettes prévus par l’article 18 pour garantir les engagements de la nouvelle branche :

  • Concernant la taxe sur les salaires (2), la fraction des recettes affectée à la branche famille passe de 27,57 % à 19,09 %, tandis que la fraction affectée à la branche maladie grimpe à l’inverse d’un taux de 19,06 % à 27,54 %.
  • Pour la branche maladie, l’affectation de la fraction de la contribution sociale sur les revenus d’activité et sur les revenus de remplacement (4) passe d’un taux de 5,95 % à 4,28 %. La fraction de cette même contribution sociale, assise cette fois sur les allocations-chômage et indemnités journalières, passe d’un taux de 4,65 % à 2,75 %. La fraction de la contribution assise sur les pensions de retraite et invalidité passe quant à elle d’un taux de 4,77 % à 1,93 %.
  • En sens inverse, la fraction attribuée à la CNSA sur ces différents segments de la contribution augmente nettement. Le taux d’affectation des recettes était de 0,38 % ou 0,15 % selon les segments de cette contribution. L’ensemble des taux affectés à la CNSA est désormais aligné à hauteur de 1,90 %.
  • Une fraction de la contribution sociale issue des produits de placement et des revenus du patrimoine (5) est également transférée à hauteur de 1,90 % vers la CNSA.

ASI. En marge de ces transferts, l’article 18 organise également le financement de l’Allocation supplémentaire d’invalidité, transféré du budget de l’État vers la sécurité sociale. Ce financement s’appuiera sur une partie des recettes issues de la TSA issue des contrats santé responsables. Ces recettes étaient auparavant affectées à l’assurance maladie, une fois que le financement des missions du fonds CSS était assuré.

Indépendants. L’exposé des motifs précise également que l’article 18 procède aussi de manière annexe "à la finalisation de la réforme de la protection sociale des travailleurs indépendants en procédant à des ajustements sur les règles de financement des dépenses de gestion administrative du conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants et sur les modalités de gestion des activités nécessaires à la détermination de la politique de pilotage du régime invalidité-décès des artisans et commerçants et à la gestion opérationnelle des placements financiers et immobiliers constitutifs des réserves de ce régime.

(1) La mention de la délibération sur les comptes prévisionnels de la caisse est par contre supprimée.

(2) Voir article 231 du code général des impôts.

(3) voir article L136-8 CSS.

(4) Voir L136-1.

(5) Voir L136-6 et L136-7.

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Grégoire Faney, journaliste