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Où en est l’application de la loi de transformation de la fonction publique ? (rapport Sénat)

Dans le bilan de l’application des lois de la session parlementaire 2018-2019 qu’elle a dressé le 30 avril 2020, la commission des Lois du Sénat consacre un important chapitre à la loi de transformation de la fonction publique. Alors que les sénateurs pointent dans leur rapport un taux d’application particulièrement faible comparé aux sessions précédentes, la loi du 6 août 2019 apparaît en effet en être une illustration parfaite, avec "92 mesures d’application manquantes". Le rapport provisoire de la commission passe en revue les dispositions de la loi et leur état d’avancement.

Huit mois après son adoption, le taux d'application de la loi Fonction publique du 6 août 2019 ne dépasse pas 35 %, selon le dernier bilan de l'application des loi du Sénat. © DGAFP

Le bilan de l'application des lois lors de la session parlementaire 2018-2019 (1er octobre 2018-30 septembre 2019) établi le 30 avril dernier par la commission des Lois du Sénat, dont elle a fait état dans un communiqué, est nettement moins brillant que les précédents, avec un taux d’application des 19 lois examinées de 49 %, contre respectivement 78 %, 65 % et 73 % (pour 19, 24 et 30 lois examinées) pour les trois sessions parlementaires précédentes (lire sur AEF info).

Si la commission passe en revue dans son rapport (non encore examiné) le degré d’application des 19 lois dont elle a été saisie lors de la dernière session, elle s’appesantit particulièrement sur la loi de transformation de la fonction publique. En effet, elle fait partie des quatre lois appelant encore des mesures d’application à l’issue de la période de référence et affiche à elle seule "92 mesures d’application manquantes" sur les 104 décrets ou arrêtés "manquant à l’appel" recensés par les sénateurs. À noter toutefois que cette loi du 6 août 2019 a été la dernière promulguée de la session, ce qui explique en partie le taux élevé de mesures encore en instance d’application.

Un taux d’application de 35 %

Cela n’empêche pas la commission des Lois de se montrer relativement sévère quant au faible taux d’application de ce texte, dont une partie des dispositions était cependant à effet immédiat. "Le gouvernement s’est mobilisé pour mettre en application cette loi de 95 articles, qui prévoit 142 mesures réglementaires, 12 ordonnances et 6 rapports. Huit mois après son adoption, son taux d’application ne dépasse toutefois pas 35 %", note-t-elle ainsi dans son rapport provisoire.

Certes, conviennent les sénateurs, "certains dispositifs ne s’appliqueront qu’après les élections professionnelles prévues en décembre 2022 : en les excluant du calcul, le taux d’application remonte à 62 %". Mais "des retards sont constatés, notamment en ce qui concerne la santé au travail, le handicap, les autorisations spéciales d’absence (ASA), la formation des policiers municipaux et la fonction publique ultramarine".

De nouveaux outils déjà disponibles… en partie

Côté pile, le rapport énumère, en les développant, les "nouveaux outils pour les employeurs publics" qui sont "d’ores et déjà disponibles". En l’occurrence, un certain nombre de décrets ont déjà été publiés portant notamment sur le recours accru aux agents contractuels, la rupture conventionnelle, les lignes directrices de gestion, les dispositifs de formation des agents ainsi que les contrôles déontologiques.

Mais là aussi, le Sénat constate des "lacunes ponctuelles, par exemple pour l’ouverture aux agents contractuels des emplois de direction de la fonction publique hospitalière, les règles d’indemnisation par l’assurance chômage ou le dispositif du détachement d’office.

Recours aux contractuels sur des emplois permanents

Le décret n°2019-1414 du 19 décembre 2019 prévoit un socle procédural commun pour le recrutement des agents contractuels dans les trois versants de la fonction publique, applicable depuis le 1er janvier 2020 (lire sur AEF info).

Ouverture aux contractuels des emplois de direction

Deux décrets sont parus pour la FPE (décret n°2019-1594 du 31 décembre 2019) et la FPT décret n°2020-257 du 13 mars 2020) (lire sur AEF info). Mais "le décret prévu pour la fonction publique hospitalière manque toutefois à l’appel. Cette lacune peut surprendre, alors que les enjeux sont proches dans les trois versants", note le Sénat. De fait, ce texte, rejeté à l’unanimité des syndicats mais aussi par les employeurs hospitaliers (FHF) en CSFPH en février dernier fait débat (lire sur AEF info).

Contrats de projet

Le décret n°2020-172 du 27 février 2020 précise le droit applicable aux contrats de projet (lire sur AEF info), qui permettent de recruter un agent pour une durée maximale de six ans afin de mener à bien "un projet ou une opération".

Prime de précarité

Le décret précisant les modalités d’octroi de la prime de précarité n’a pas encore été publié. Cette prime doit être versée aux agents des trois versants à compter du 1er janvier 2021, mais pour les seuls contrats inférieurs ou égaux à un an et si leur rémunération est inférieure à un certain seuil. "À ce stade, l’impact financier de ce dispositif et ses modalités de financement ne sont pas connus", précise le Sénat.

Rupture conventionnelle

Le décret n°2019-1596 du 31 décembre 2019 crée un mécanisme de rupture conventionnelle pour les contractuels en CDI et ouvre une expérimentation de six ans pour les fonctionnaires. Le décret n°2019-1596 encadre quant à lui le montant et les modalités de versement de la prime de rupture, qui sera exonérée d’impôts et de contributions et cotisations sociales (lire sur AEF info). Le rapport cite Olivier Dussopt selon lequel "près 5 000 demandes de rupture conventionnelle ont été formulées entre le 1er janvier et le 1er mars 2020, sans toutes aboutir à la signature d’une convention". À noter que dans le cadre de la crise sanitaire, le délai de rétractation des ruptures en cours a été prolongé fin avril (lire sur AEF info).

Les employeurs publics s’interrogent toutefois sur le coût de ce dispositif, que le gouvernement évalue à ce stade à 69 000 euros par rupture conventionnelle. Mais son coût total "dépendra de l’application d’une autre disposition de la même loi, prévoyant l’extension aux agents publics du droit à l’assurance chômage dans certains cas de privation volontaire d’emploi", estiment les sénateurs. Or, le décret qui doit fixer les éléments de rémunération pris en compte pour le calcul de l’allocation n’a, lui, toujours pas été publié. Dans cette attente, "une incertitude majeure demeure sur le dispositif de rupture conventionnelle, ce qui nuit à son efficacité".

Restructuration de services

Plusieurs décrets ont été publiés fin 2019 : décret n°2019-1441 du 23 décembre 2019 relatif aux mesures d’accompagnement de la restructuration d’un service de l’État ; décret n°2019-1442 du 23 décembre 2019 portant diverses mesures relatives à l’accompagnement des fonctionnaires occupant des emplois fonctionnels entrant dans le champ d’une réorganisation d’un service de l’État ; décret n°2019-1444 du 23 décembre 2019 instituant une indemnité d’accompagnement à la mobilité fonctionnelle au sein de la fonction publique de l’État (lire sur AEF info).

Mais, note le bilan, le gouvernement n’a pas toujours publié le décret mettant en œuvre le détachement d’office, rejeté par deux fois à l’unanimité en CCFP par les syndicats (lire sur AEF info).

Réforme des CAP et lignes directrices de gestion

Le décret n°2019-1265 du 29 novembre 2019 "relatif aux lignes directrices de gestion et à l’évolution des attributions des commissions administratives paritaires" restreint les compétences des CAP aux recours et à l’examen des sanctions (lire sur AEF info). Mais "à ce stade, le gouvernement n’a pas précisé les conditions dans lesquelles peuvent être créées une ou plusieurs CAP pour chacune des catégories A, B et C. Ce décret est pourtant essentiel, notamment pour répondre aux interrogations des personnels de direction, qui craignent d’être mis en minorité dans des CAP regroupant tous les agents de catégorie A", souligne le rapport.

Ce décret précise également le mode de fonctionnement des lignes directrices de gestion. Ces LDG (établies pour une durée maximale de cinq ans dans les versants hospitalier et de l’État et de six ans dans le versant territorial) permettent aux employeurs de définir leurs orientations générales pour la gestion de leurs agents. Le texte précise également le rôle des CDG pour les agents territoriaux en matière de promotion interne.

CPF

Le décret n°2019-1392 du 17 décembre 2019 garantit la portabilité du CPF entre le secteur privé (droits de formation comptabilisés en euros) et le secteur public (droits comptabilisés en heures) pour favoriser les mobilités (lire sur AEF info).

Financement de l’apprentissage

Le décret sur les modalités de financement de l’apprentissage n’a toujours pas été publié. Ce sujet est très sensible. La loi du 6 août 2019 prévoit que le CNFPT "verse aux centres de formation d’apprentis une contribution fixée à 50 % des frais de formation, pour les contrats conclus après le 1er janvier 2020", rappelle le rapport. Ce qui implique pour le CNFPT un effort estimé à 38,5 millions d’euros pour 2020. "La crise sanitaire risque d’ailleurs de compliquer la situation pour au moins deux raisons : la durée des contrats d’apprentissage est prolongée (engendrant ainsi des dépenses supplémentaires) et le CNFPT a dû différer sa réorganisation territoriale à janvier 2021", relève la commission des Lois (lire sur AEF info).

Toutefois, le décret n°2020-478 limitant le coût d’embauche des apprentis par des employeurs publics a été publié le 26 avril dernier (lire sur AEF info).

Règles déontologiques

Le décret n°2020-69 du 30 janvier 2020 met en œuvre le renforcement des exigences déontologiques, prévu par la loi de transformation de la fonction publique (lire sur AEF info). Il porte application de l’article 34 de loi Fonction publique qui prévoit notamment le transfert, au 1er février, des compétences en matière de contrôle déontologique de la CDFP (commission de déontologie de la fonction publique) à la HATVP (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique), présidée désormais par l’ancien Premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud (lire sur AEF info).

Ce texte concerne d’une part les possibilités de cumul d’activités public-privé pour les agents titulaires et contractuels des trois versants ; d’autre part les modalités du contrôle déontologique exercé par l’administration ou la HATVP en cas de demande de temps partiel ou de départ pour exercer dans le privé. "On peut toutefois s’étonner que le décret exclut de ce contrôle les agents contractuels 'employés de manière continue pendant moins de six mois par la même autorité ou collectivité publique'", commentent les sénateurs.

Par ailleurs, le décret n°2020-37 du 22 janvier 2020, entré en vigueur le 1er février, modifie la liste des emplois soumis à l’obligation de transmettre une déclaration d’intérêts et des modalités de transmission. Il prévoit également que, "pour les emplois dont la nomination relève d’un décret du président de la République ou d’un décret ou d’un arrêté du Premier ministre, la déclaration d’intérêts est transmise […] à l’autorité hiérarchique dont relève l’emploi". À cet égard, "pendant l’examen du projet de loi, le Sénat avait exprimé ses réserves, estimant que cette procédure risque de réduire le niveau d’information et les capacités de contrôle du président de la République et du Premier ministre sur les nominations relevant de leur autorité", rappelle le rapport.

Les dispositions réglementaires à prendre

Côté face, de nombreuses dispositions n’ont pas encore été traduites réglementairement. Mais "si certains décrets ou ordonnances manquent encore à l’appel, le gouvernement bénéficie d’une certaine souplesse : les dispositions législatives correspondantes entreront en vigueur en 2021, voire en 2022", nuance le Sénat. De plus, la loi d’urgence du 23 mars 2020 a reporté de quatre mois l’échéance des ordonnances en cours prévues par les lois précédentes (et donc également les délais fixés pour le dépôt de projets de loi de ratification d’ordonnances) (lire sur AEF info). Par ailleurs, les nombreuses mesures réglementaires prises dans le cadre de cette loi d’urgence (ainsi que celle à venir d’application du projet de loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire (lire sur AEF info) risquent d’encombrer le calendrier, allongeant d’autant celui de publication des textes en instance de publication.

Selon l’échéancier de la mise en application de la loi Dussopt, actualisé au 16 mars 2020, une publication est envisagée au quatrième trimestre pour une quarantaine de dispositions. Par ailleurs, le projet d’agenda social transmis le 7 avril aux syndicats (lire sur AEF info) précise le calendrier des consultations prévues pour les textes à paraître.

Rapport social unique

À compter du 1er janvier 2021, les employeurs publics devront rédiger, chaque année, un rapport social unique "rassemblant les éléments et données à partir desquels sont établies les lignes directrices de gestion". Un décret est attendu pour novembre 2020 afin de "préciser le contenu, les conditions et les modalités d’élaboration du rapport social unique et de la base de données sociales qui doit être rendue accessible aux membres des comités sociaux", rappelle le bilan estimant l’échéance de novembre tardive, les employeurs devant "sans doute revoir leur système d’information afin d’enregistrer et de centraliser de nouvelles données, ce qui nécessite un certain temps".

Égalité professionnelle entre les femmes et les hommes

Si le décret n°2020-256 du 13 mars 2020 précisant dispositif de signalement des violences sexistes et sexuelles dans la fonction publique (lire sur AEF info) et le décret n°2019-1561 du 30 décembre 2019 relatif aux modalités de nominations équilibrées dans l’encadrement supérieur de la fonction publique (lire sur AEF info) ont été publiés, celui instituant, dans les trois versants, des plans d’action pluriannuels pour assurer l’égalité entre les femmes et les hommes manque à l’appel, pointe la commission des Lois.

Pourtant, "les administrations vont devoir les élaborer au plus tard avant la fin de l’année 2020". Ce texte a été soumis au CCFP en décembre 2019 (lire sur AEF info). Lors de la cinquième conférence téléphonique hebdomadaire avec les organisations syndicales sur la gestion de la crise sanitaire, le 23 avril 202, Olivier Dussopt a indiqué qu’il était en cours de préparation (lire sur AEF info).

Réformes prévues à plus long terme

Plusieurs autres dispositions n’ont pas encore fait l’objet de textes d’application ou d’ordonnance en raison du calendrier prévu par la loi du 6 août 2019, calendrier qui se trouve de plus allongé, pour les ordonnances, par le report de quatre mois des échéances institué par la loi d’urgence du 23 mars 2020.

C’est le cas notamment de la réforme des instances de dialogue social (fusion des CT et des CHSCT) qui doit entrer en vigueur lors du prochain renouvellement général des instances de dialogue social, prévu en décembre 2022, ou encore de la réforme de la haute fonction publique, qui doit se baser sur le rapport Thiriez, remis en février dernier (lire sur AEF info)

 Les retards qui appellent à la vigilance


La situation de crise exceptionnelle actuelle n’empêche par la commission des Lois du Sénat de pointer "de sérieux retards dans plusieurs domaines sensibles" dans l’application de la loi Dussopt. Son rapport signale notamment la santé au travail et le handicap, les ASA, la formation des policiers municipaux, les concours administratifs et la fonction publique ultramarine ainsi que la rédaction (par voie d’ordonnances) d’un code général de la fonction publique. Est également évoqué le retard pris par le décret précisant les conditions de recours au télétravail ponctuel, dont la publication s’est fait attendre plus d’un mois après son examen par le Conseil d’État. Mais ce texte a été publié ce 6 mai (décret n°2020-524 du 5 mai 2020) au Journal officiel (lire sur AEF info).

Santé au travail

Le rapport relève la non-publication :

  • du décret mettant en œuvre l’entretien de carrière dans les trois versants de la fonction publique (disposition ajoutée à l’initiative du Sénat), qui doit permettre "de prévenir les maladies professionnelles mais également de préparer l’éventuelle reconversion des agents" ;
  • du décret précisant "les conditions dans lesquelles un agent public allaitant son enfant peut bénéficier d’un aménagement horaire d’une heure maximum par jour, sous réserve des nécessités du service" ;
  • du décret prévoyant "la prise en charge des anciens militaires ayant rechuté d’une maladie ou d’une blessure imputable aux services militaires et se trouvant dans l’incapacité de reprendre une activité professionnelle".

À cela s’ajoutent plusieurs ordonnances sur : la santé au travail (basée sur le rapport Lecocq et dans le cadre du plan santé au travail qu’Olivier Dussopt prévoyait avant la crise sanitaire de finaliser en septembre après un rapport d’étape en mars) ; la participation des employeurs publics à la protection sociale complémentaire ou encore les instances médicales (lire sur AEF info).

Handicap

Le rapport provisoire souligne que huit lois après la loi Dussopt, aucune des 14 mesures d’application n’a été prise. Toutefois, le décret n°2020-523 prévoyant la portabilité des équipements en cas de mobilité et les aides apportées lors des concours (lire sur AEF info), qui avait reçu un avis favorable du CCFP le 30 janvier dernier (lire sur AEF info), a été publié ce mercredi 6 mai au Journal officiel (lire sur AEF info).

En revanche, est encore attendu le texte relatif au droit de consulter un référent handicap, chargé d’accompagner les agents tout au long de leur carrière et de coordonner les actions menées par l’employeur. Surtout, "l’expérimentation permettant de titulariser des apprentis en situation de handicap n’est toujours pas lancée, alors qu’elle est juridiquement ouverte pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la loi de transformation de la fonction publique", critique le Sénat.

Même retard pour la possibilité de promouvoir des agents handicapés par la voie du détachement (expérimentation qui devait démarrer au 1er janvier 2020). Manque également le décret devant "préciser la procédure applicable devant le FIPHFP (délai limite pour la déclaration des employeurs, délai de régularisation, règles de calcul, etc.)". "Cette lacune risque de compliquer la campagne de recouvrement des cotisations pour l’année 2020, déjà rendue difficile en raison de la crise sanitaire", estiment les sénateurs. Lors de son audioconférence du 29 avril avec les syndicats, Olivier Dussopt avait indiqué que les décrets relatifs au handicap devraient être publiés rapidement.

ASA

Le décret devant déterminer la liste des autorisations spéciales d’absence et de leurs conditions d’octroi est également attendu. Un manque pour le Sénat alors que "les disparités sont aujourd’hui très fortes entre les versants mais également entre les employeurs d’un même versant", chaque collectivité locale, au sein de la territoriale, ayant par exemple "développé sa propre doctrine", avec des "degrés de générosité aléatoires : pour le décès d’un proche, la répartition s’effectue entre trois jours (36 %) et cinq jours (55 %) et pour un autre membre de la famille 41 % des agents bénéficient d’un jour, 21 % de deux jours et 25 % de trois jours", cite le rapport en se référant au rapport de mai 2016 sur le temps de travail dans la fonction publique du président du CSFPT Philippe Laurent (lire sur AEF info).

Une clarification est d’autant plus nécessaire, estime la commission des Lois, que le régime des ASA est actuellement fortement mis à contribution dans le cadre de la crise sanitaire.

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