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Sans se coordonner, les États "ont mis en place des politiques finalement assez semblables" (Andrea Garnero, OCDE)

Face au coronavirus, "il y a eu un besoin de réaction immédiate à une crise qui touche les pays de manière très semblable" et ce avec des politiques "assez semblables", explique Andrea Garnero, économiste à la Direction de l’Emploi, du Travail et des Affaires sociales de l’OCDE. Dans une note, l’organisation économique internationale fait le point sur les politiques sociales et économiques mises en œuvre notamment dans les 36 pays membres. Pour Andrea Garnero, un des co-auteurs de l’étude, il est "tout à fait clair que les mesures sanitaires sont absolument nécessaires pour la santé bien sûr, mais aussi pour l’économie". L’économiste observe des mesures communes d’urgence autour du confinement, de la couverture santé des travailleurs, du chômage partiel ou des politiques de soutien aux revenus, certains pays n’hésitant pas à profondément remettre en cause certaines de leurs doctrines.

Andrea Garnero, économiste à la Direction de l'Emploi, du Travail et des Affaires sociales de l'OCDE OCDE

AEF info : L'OCDE a analysé les politiques mises en œuvre par les États pour limiter les effets socio-économiques de la crise sanitaire du coronavirus. Quel est le premier enseignement à en tirer ?

Andrea Garnero : Les 36 pays de l'OCDE représentent des économies assez différentes : cela va de l'Europe, à l’Amérique du Nord, à l’Asie, en passant par le Chili, l’Australie ou la Nouvelle-Zélande. Et pratiquement, tous ces pays ont mis en place des politiques finalement assez semblables, et ceci sans coordination internationale formelle. Il n’y a pas eu de G20 sur la crise (1), et les sommets européens ont plus porté sur les questions macroéconomiques que sur celles liées au marché du travail. Il y a eu un besoin de réaction immédiate à une crise qui touche les pays de manière très semblable.

AEF info : Contrairement à la crise financière de 2008, nous observons donc des politiques massives assez similaires. Comment expliquez-vous ce phénomène ?

Andrea Garnero : Cette crise est très différente de la crise financière de 2008. Tout d’abord, c’est une crise complètement exogène, extérieure au système économique. C’est en premier lieu, une crise sanitaire qui nécessite des outils différents.

C’est une crise de l’offre. Cette fois-ci, ce n’est pas un problème de demande, mais un problème d’offre : les entreprises ont dû s’arrêter de produire, soit à cause d’un manque de pièces fabriquées en Chine, soit parce que les pouvoirs publics ont dû mettre en place des mesures de confinement. Les outils standards de la politique économique ne sont pas forcément adaptés : en effet, une banque centrale ou un gouvernement ne peut pas faire fonctionner une entreprise qui manque de pièces pour assurer sa production. Et face à la crise sanitaire, il est nécessaire de prendre des mesures fortes…

AEF info : Justement, les mesures sanitaires ne viennent-elles pas jouer contre l’économie ?

Andrea Garnero : Même s’il est vrai qu’il y a pu avoir ici ou là, un peu de débats pour savoir si les mesures sanitaires et notamment le confinement n’étaient pas excessifs, il nous semble tout à fait clair que les mesures sanitaires sont absolument nécessaires pour la santé bien sûr, mais aussi pour l’économie. Par exemple, si je n’ai pas confiance dans l’action de l’État pour gérer l’épidémie, quand elle sera moindre, je ne retournerai pas au restaurant, même si celui-ci a rouvert. Les mesures radicales et inédites s’imposent du point de vue sanitaire bien sûr, mais aussi du point économique.

L’objectif est de concentrer les problèmes sur la période la plus courte possible et veiller à ce que cela ne dure pas. Si au final, il y a de la méfiance et/ou la perspective d’avoir un phénomène qui se répète pendant des mois ou des années, cela aura des effets économiques importants sur plusieurs années. Cyniquement, si on ne prenait en compte que l’angle économique, on arriverait aussi à la conclusion que ces mesures sanitaires sont nécessaires. Et inversement, certaines mesures économiques s’imposent du point de vue sanitaire…

AEF info : Comment cela ?

Andrea Garnero : Parmi les mesures visant à protéger les travailleurs, il y a les congés maladie. Cela peut paraître totalement évident en France ou plus globalement en Europe, mais il existe des pays au sein de l’OCDE, comme les États-Unis ou la Corée dans lesquels il n’existe pas de système universel de congés maladie rémunéré. Cela peut exister dans certaines entreprises, comme il existe des avantages tels qu’une voiture ou un téléphone de fonction, mais cela n’a rien d’universel…

L’absence de congés maladie payés peut avoir des effets sanitaires très forts. Un salarié porteur du virus qui ne se sent pas au top, sans toutefois être cloué au lit, peut être amené à aller travailler pour ne pas perdre sa journée ou ne pas risquer d’être licencié. Compte tenu du caractère très contagieux du virus, l’absence de congés maladie peut engendrer des effets sanitaires particulièrement néfastes. Il est notable que les États-Unis aient pris une décision très radicale en mettant en place un congé maladie rémunéré pendant deux semaines, pour les malades du coronavirus. C’est en rupture totale par rapport à l’opposition de l’administration Trump aux logiques de sécurité sociale (2).

AEF info : Pour éviter d’exposer les salariés, le télétravail fait régulièrement partie des mesures mises en avant par les pouvoirs publics. Est-ce aussi massif qu’annoncé ?

Andrea Garnero : Le télétravail a été un peu la réponse par défaut. Mais si le télétravail n’était pas en place avant, il ne s’improvise pas en pleine crise sanitaire. Et ceci pour des raisons techniques d’équipement notamment, mais aussi pour des raisons culturelles et managériales. En effet, le télétravail impose une manière très différente d’évaluer, de superviser et d’organiser le travail. Et ce n’est pas habituel pour pas mal d’entreprises dans lesquelles la présence reste l’outil principal de mesure pour vérifier que le travailleur fait bien son travail. C’est un changement culturel pas évident, mais qui est nécessaire pour le télétravail soit efficace.

AEF info : Les politiques de confinement ont le plus souvent abouti à la fermeture des établissements scolaires, ce qui a naturellement occasionné des difficultés de garde des enfants pour les travailleurs. Quelles ont été les réponses des pouvoirs publics ?

Andrea Garnero : La moitié des pays ont pris des mesures pour répondre à la problématique. En premier lieu, il y a des aides financières à l’embauche de baby-sitters pour ceux qui travaillent dans des secteurs essentiels tels que la santé, la logistique ou encore la grande distribution. Si les docteurs -qui sont plus ou moins bien rémunérés- ont peut-être un système de garde déjà mis en place, un salarié de la grande distribution ne peut pas forcément se le permettre.

Pour les salariés en télétravail, travailler avec un enfant de 6, 7 ou 8 ans peut s’avérer compliqué… Cela demande de la flexibilité de la part des employeurs pour mettre en place des systèmes de temps partiel ou d’horaires décalés.

AEF info : Vous parliez des "secteurs essentiels", mais qu’est-ce qu’un secteur essentiel ?

Andrea Garnero : La question s’est posée frontalement en Chine et en Italie. Il est complexe de distinguer ce qui est essentiel de ce qui ne l’est pas. Chaque secteur d’activité a ses propres fournisseurs ou prestataires qui sont essentiels à sa production. Et remonter toute la ligne de production n’a rien d’évident. Par exemple, prenons le ménage. Il n’est pas essentiel dans de nombreuses entreprises actuellement, mais il le devient pleinement dans les hôpitaux ou dans les supermarchés.

Et puis, il y a une résistance de nombreuses entreprises face à des perspectives d’arrêt de l’activité. Peut-être faut-il une continuité de l’activité dans tel ou tel secteur, mais il faut des mesures très fortes d’hygiène et de sécurité.

AEF info : Une réponse à la crise fait largement consensus, c’est le recours massif au chômage partiel. Comment l’expliquez-vous ?

Andrea Garnero : C’est une des grandes leçons de la crise financière : ces outils se sont montrés très efficaces. Évidemment, l’exemple type est celui de l’Allemagne, mais la France, l’Italie, l’Autriche, la Belgique ou encore la Suède ont tous aujourd’hui des outils de ce genre qui ont bien sûr, vocation à protéger les salariés, mais qui répondent aussi à des questions d’efficience économique pour les entreprises.

L’hypothèse optimiste consiste à dire que nous sommes face à une crise passagère d’un, deux ou trois mois, qui n’a rien à voir avec un état de santé économique dégradé des entreprises. Face aux chocs externes, cela a du sens de conserver les emplois, de permettre aux entreprises de ne pas payer les salaires car elles n’ont pas de liquidités et de revenus et au final, d’éviter des procédures et des coûts d’abord des licenciements, puis des embauches nécessaires au moment de la reprise.

Deux tiers des pays de l’OCDE ont décidé d’étendre voire de créer des dispositifs de chômage partiel. Par exemple, vendredi dernier, l’Angleterre a introduit une forme de chômage partiel, prenant en charge 80 % du salaire. Cela constitue un changement radical au Royaume-Uni. De même, en Italie, il a été décidé de l’étendre à toutes les entreprises, y compris celles qui n’ont qu’un salarié… Mais si le chômage partiel est un bon outil pour les entreprises en bonne santé, il ne faut pas qu’il vienne remplacer l’assurance chômage, comme nous avons pu l’observer par le passé.

AEF info : C’est-à-dire ? Quels sont les risques ?

Andrea Garnero : Du point de vue économique des travailleurs, chômage partiel ou assurance chômage, cela peut paraître la même chose avec un versement d’indemnités. Mais en pratique, le chômage partiel dans une entreprise structurellement en difficultés peut avoir des effets très négatifs. Cela n’incite pas les travailleurs à chercher un autre emploi, ils ne sont pas pris en charge par le service public de l’emploi et ils restent attachés pendant des mois voire des années à une entreprise qui n’a pas d’avenir. Il faut faire très attention. Le chômage partiel est un instrument très utile pour faire face à des chocs conjoncturels, mais peut être un piège dans les entreprises confrontées à des difficultés structurelles.

Après le pic de la crise, il y aura une pression énorme dans les pays pour conserver les dispositifs. Mais il ne faut perdre de vue que pour les entreprises structurellement en difficultés, le bon outil, c’est l’assurance chômage et non pas le chômage partiel.

AEF info : Les mesures visant à soutenir les revenus des travailleurs et des entreprises sont nombreuses. Pour quelles raisons ?

Andrea Garnero : Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, cette crise est née comme une crise de l’offre. Mais les États doivent faire veiller à ce qu’elle ne devienne pas une crise de la demande. C’est pourquoi, il faut soutenir les revenus et éviter qu’une insécurité économique s’installe. C’est important du point de vue social, mais aussi du point de vue économique pour que la reprise soit la plus rapide possible. Dans un monde idéal, nous sommes confrontés à un grand choc pendant un ou deux mois et ensuite, nous revenons à la normale. Mais si une crise de confiance s’installe ou si les gens n’ont plus d’argent, ils sortiront moins, ils consommeront moins et ils investiront moins. C’est la deuxième crise à éviter, du moins à limiter au maximum.

AEF info : Dans la période, quelle est la place des partenaires sociaux et du dialogue social ?

Andrea Garnero : Clairement, ils sont plus associés que d’habitude, même dans des pays peu enclins à leur laisser de la place. En Italie, en France ou en Allemagne, les partenaires sociaux sont traditionnellement plus ou moins associés. En Suède aussi, les partenaires sociaux ont repoussé les négociations salariales pour conclure une trentaine d’accords liés à la crise actuelle. Mais au Royaume-Uni par exemple, la nouvelle mesure de chômage partiel a été introduite avec les syndicats. Ce qui n’était pas arrivé depuis plusieurs décennies.

AEF info : Une dernière question on ne peut plus périlleuse : que se passera-t-il après le pic de la crise sanitaire ?

Andrea Garnero : Tout dépend de quand aura lieu cet après. Si la crise est forte sur un, deux ou trois mois, on saura quoi faire. Il y aura un coût très important, notamment dans quelques secteurs comme le tourisme par exemple, mais ce sera gérable. La reprise ne sera pas immédiate, mais elle ne s’éternisera pas.

En revanche, si le virus ne disparaît pas, il y a un risque d’avoir une crise qui continue pendant des mois, voire un an ou un an et demi, avec des périodes de confinement de temps en temps. Dans ce cas-là, il faudra repenser et revoir les options d’action, car les politiques standards ne fonctionneront plus. La crise financière d’il y a dix ans a fait augmenter le taux de chômage partout, mais les pics de chômage ont été autour de 10-12 % sauf en Grèce ou en Espagne qui se sont approchées à un moment à 30 %. Aujourd’hui, dans les pays confinés, il y a entre 30 et 40 % de travailleurs à l’arrêt. C’est un phénomène d’une taille jamais expérimentée et qui plus est dans le monde entier.

Du point de vue économique, je le répète, tant que la question sanitaire ne sera pas réglée et que la population n’aura pas la certitude que la situation s’améliore, il sera difficile de repartir.

(1) Cet entretien a été réalisé lundi 23 mars. Mardi 24 mars, Emmanuel Macron et son homologue chinois Xi Jinping ont officiellement demandé la tenue d'un G20 extraordinaire sur la crise sanitaire.

(2) [l’abrogation de l’ObamaCare a été un des éléments centraux du programme de Donald Trump en 2016 (lire sur AEF info).

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Jérôme Lepeytre, journaliste