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"Il faut établir un sentier de ressources" du système de retraite (Michaël Zemmour, économiste, LIEPP)

Suite au courrier envoyé par Édouard Philippe lors de l’annonce du 49.3 (lire sur AEF info), qui excluait une nouvelle fois toute hausse de cotisation sociale, Force Ouvrière et la CGT, ont claqué la porte de la conférence de financement, qui se poursuit jusqu’à fin avril (lire sur AEF info). Le 24 mars, elles organiseront au Cese une "vraie conférence du financement", au cours de laquelle interviendront plusieurs économistes. Parmi eux, Michaël Zemmour, maître de conférences en économie à l’université Paris Panthéon Sorbonne, chercheur au LIEPP (Sciences Po), qui avait déjà accompagné la CGT le 18 février dernier lors de la première réunion de la conférence de financement (lire sur AEF info). Il explique à AEF info qu’il est nécessaire pour lui de poser le débat du niveau de pension souhaité et de trouver de nouvelles recettes pour financer les retraites. 

Michaël Zemmour. Libre de droits

AEF info : Comment analysez-vous le sujet du financement du système de retraites à court terme ? Le gouvernement estimant, en se basant sur le COR, le déficit à 12 milliards d’euros en 2027…

Michael Zemmour : Il n’y a pas de problème financier, d’augmentation des dépenses de retraite, mais un problème de financement. Tous les diagnostics montrent qu’il n’y a aucun risque financier de court terme. En revanche, sans financement supplémentaire dans le système actuel, et d’autant plus dans le cadre de la réforme, le niveau des pensions décrochera très sensiblement, comme l’indique le conseil d’orientation des retraites dans ses récents rapports. Si on veut se donner un objectif de niveau de retraite à 10, 20 ou 30 ans, il faut donc établir un sentier de ressources.

Selon l’analyse même de la conférence de financement, une partie de ce défaut de recette vient d’une conjoncture moins bonne que prévu, tandis que l’autre partie, pour au moins un tiers, est à mettre sur le compte d’un désengagement de l’État du fait d’un nombre moins important de fonctionnaires. Mais ce chiffre de 12 milliards d’euros reflète avant tout la position politique de l’État quant à ce désengagement. Il résulte en effet de la moyenne de deux des trois conventions comptables présentée par le COR (1), qui ne sont pourtant pas faites pour s’additionner. Ce qui signifie que ce chiffre n’est que l’expression du message que l’État veut envoyer aux partenaires sociaux, à savoir : "Je vais me désengager à telle hauteur, et que vous trouviez telle somme pour 2027 sans augmenter les prélèvements obligatoires ni toucher aux pensions liquidées".

AEF info : Pour vous, il n’y a donc pas de sujet ?

Michael Zemmour : Ce chiffre de 12 milliards d’euros n’a pas de sens en lui-même, et ne constitue pas un danger du point de vue de l’équilibre général du système des retraites. Cela représente moins de 3 % des recettes courantes prévues en 2027. Il y a maintes façons de refinancer le système à cette hauteur. Par exemple, on pourrait augmenter les cotisations de 0,16 point par an, ce qui représente 1 point de cotisation en 6 ans. Par ailleurs, pourquoi avoir choisi cette date de 2027 comme horizon d’équilibre ? La seule interprétation possible, c’est qu’elle coïncide avec la règle d’or qui entre en vigueur en 2025, selon laquelle le système de retraite doit être à l’équilibre sur une période de 5 ans - 2027 étant à mi-chemin entre 2025 et 2030.

Globalement, la situation des comptes de la sécurité sociale, et donc de l’assurance vieillesse, résulte de ce que l’on appelle en sciences sociales "la politique des caisses vides". Cela signifie qu’on ne baisse pas les dépenses pour équilibrer les recettes, mais on baisse préalablement les recettes… pour forcer une baisse des dépenses. C’est ce qui se passe depuis deux ans. En 2018, la sécurité sociale était en excédent conjoncturel. Mais l’État l’a privée de recettes structurelles, avec notamment la non-compensation de la baisse du forfait social sur l’intéressement, de la diminution de la CSG, des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et de la prime "Macron", le tout pesant 5 milliards d’euros. Notons également que, malgré la crise de 2008, on a conservé la date d’extinction de la Cades en 2024. Or, parmi les recettes affectées à cette caisse figure la CSG, qui est une recette courante de la sécurité sociale, et n’est pas un outil de désendettement. Résultat, en 2019 et 2020, un déficit est apparu, et on s’appuie donc dessus pour exiger une baisse des dépenses quasiment à marche forcée. 

AEF info : C’est-à-dire selon vous pour agir sur l’âge de départ en retraite…

Michael Zemmour : De fait, comme le gouvernement a exclu d’augmenter les ressources et de toucher aux retraites liquidées, il ne reste plus qu’une solution : il lui faut agir sur les pensions à liquidation, au travers de mesures d’âge qui présentent le gros inconvénient d’être brutales, puisqu’elles sont concentrées [dans le timing initialement énoncé par le gouvernement, NDLR] sur un petit nombre de personnes qui partent à la retraite entre 2022 et 2027, c’est-à-dire six générations. Autant trouver 12 milliards d’euros en 2027, à rapporter aux quelque 357 milliards de dépenses de retraite, ce n’est pas quelque chose d’impossible à faire ; autant la mesure d’âge est relativement violente pour les générations concernées. L’autre 'bout' de solution envisagé, c’est effectivement de faire un peu de redéploiement - aller chercher un peu de CRDS, de CSG, etc. Ce qui risque cependant d’être insuffisant. Autant de bonnes raisons donc pour augmenter les prélèvements, non pour éponger un déficit mais pour entamer un sentier de financement à moyen terme. Et ainsi faire en sorte que le niveau de vie des retraités ne s’écroule pas, comme c’est déjà projeté dans le système actuel.

Notons que tout le monde est pour un équilibre de long terme, et même de moyen terme. Personne ne prône un financement des retraites par du déficit. Il s’agit donc de discuter d’un objectif de référence - portant sur l’âge de départ, l’indexation des droits acquis et des pensions, le niveau des retraites, etc. - et quelle que soit votre cible, de définir un sentier de cotisation ou de ressources qui y mène. Et pas, comme, aujourd’hui, de geler les ressources, voire même de les baisser de 0,5 point de PIB à horizon 2050, afin de ne faire porter l’évolution démographique que par l’âge et le niveau des pensions. Par ailleurs, la règle d’or inscrite à article 1 du projet de loi organique pose un problème macro-économique conjoncturel majeur. Équilibrer le système de retraite sur cinq ans, c’est beaucoup trop court, notamment en cas de crise. Certes, en cas de risque conjoncturel, quel que soit le mode de pilotage, l’État sera sans doute amené à agir pour éviter de prendre de décisions trop brutales. Mais pourquoi alors mettre l’inverse dans la loi organique ?

AEF info : Comme vous l’avez dit, ce sujet, à plus long terme, pose des questions sur les relations entre l’État et la sécurité sociale, avec notamment le devenir du CAS pensions (2)

Michael Zemmour : La première chose, c’est que si l’État a aujourd’hui la main sur le levier des recettes, comme nous sommes grosso modo dans un environnement de régimes à prestations définies, il est encore possible d’imposer une marge de négociation : quand un déficit apparaît, on peut discuter et lui demander des comptes. Or, dans le cadre de l’instauration de la règle d’or telle qu’envisagée dans la réforme, l’État sera en situation de forcer la baisse des prestations pour équilibrer. Ceci alors qu’effectivement, le concours de l’État au système de retraite n’est ni inscrit, ni indexé, ni garanti dans le temps. Cela crée une insécurité sur les ressources qui se traduit par une insécurité sur les prestations.

La deuxième chose, c’est qu’on assiste à un changement de positionnement de l’État employeur. Aujourd’hui, ce dernier est responsable de la retraite de ses fonctionnaires, en leur versant une sorte de salaire continué. Avec la réforme, il nous dit en substance qu’à l’avenir, il ne veut plus être responsable de ces pensions, mais uniquement de la cotisation sur sa masse salariale, ainsi que d’une enveloppe de solidarité, dont on ne connaît pas ni les contours ni l’évolution. Si je ne suis pas spontanément inquiet sur la première année, il faut effectivement voir ce qui se passera dans le temps. Il s’agit de masses financières considérables, et, dans le cas où l’État ne s’engagerait pas à maintenir sa contribution au système de retraite, il se pourrait qu’on demande finalement aux retraités du privé soit de solvabiliser en partie la retraite de la fonction publique, soit de se mettre à financer eux-mêmes une solidarité à laquelle l’État contribuait lui-même davantage auparavant. Le projet de loi, tout comme l’étude d’impact, ne dit rien de tout cela. A minima, la bonne méthode serait de donner un point de repère, des scénarios d’évolution, voire des engagements durs.

AEF info : On fait le procès au gouvernement de vouloir ouvrir la voie à la capitalisation… Pensez-vous que cela soit le cas ? Comment percevez-vous le pilotage du système à plus long terme ?

Michael Zemmour : Notons qu’on ne versera les premières pensions dans le cadre du système universel par points qu’en 2037 - soit dans quatre élections présidentielles ! -, et encore de manière très résiduelle. Et ce ne sera qu’à partir de 2065 dans le meilleur des cas que seront versées les premières pensions "100 %" nouveau système… En revanche, dès 2022 [si l’âge pivot est bien instauré à ce moment], on bascule dans un système où l’âge devient la variable d’ajustement des finances publiques. Si je suis bien incapable de dire si nous verrons vraiment un jour les effets du système à points, le nouveau mode de gestion et de pilotage du système, lui, entre en vigueur immédiatement.

Au final, je résumerais la réforme ainsi : on bascule d’un système de salaire continué à un système de cotisation définie. La raison pour laquelle le candidat Emmanuel Macron a adhéré à cette réforme, c’est qu’elle est typique de ce qui s’est fait dans tous les pays d’Europe dans les années 90' : on fige le niveau de ressources des retraites publiques, on le verrouille, on laisse diminuer le niveau des pensions, ouvrant ainsi un espace pour un étage de retraite supplémentaire en entreprise par capitalisation. C’est ce qu’ont fait l’Allemagne, l’Italie ou encore la Suède, où les choses ont été assumées comme telles. Ce qui est frappant, c’est qu’en France on fait une réforme du même type sans le dire. Certes, le système universel assure un haut niveau de protection - avec 28 % de taux de cotisation jusqu’à 3 Pass - mais n’assurera pas des taux de remplacement suffisants pour vivre. Or nous sommes privés de débat sur des sujets fondamentaux : quel est le bon niveau de vie pour les retraités ? Quel est le bon âge ? Et est-ce qu’il est judicieux d’avoir un supplément privé ou garde-t-on un système français tout public ? On a présenté la réforme comme répondant à des enjeux qui n’étaient pas vraiment les siens en première intention : les régimes spéciaux, la simplification, etc. C’est une réforme de finances publiques à l’européenne, dans un contexte d’exigence de baisse des dépenses publiques. Pour moi, c’est vraiment la première intention. Sinon l’exécutif n’insisterait pas autant sur les mesures d’économie de court terme.

(1) La convention TCC (pour taux de cotisation constant, ex-convention COR), où les taux de cotisation implicites de l’État en tant qu’employeur et les taux de subvention des régimes spéciaux sont figés à leur dernier niveau constaté ; la convention EPR (équilibre permanent des régimes, ex-convention CCSS) consistant à les équilibrer chaque année ; et la convention EEC (effort de l’État constant, ex-convention PIB) consistant à stabiliser à sa valeur précédente la part des ressources affectées à ces régimes dans le PIB.

(2) Aujourd’hui, l’État cotise, sur le papier, à hauteur de quelque 74 % pour la retraite des fonctionnaires d’État. En 2019, cela a représenté une dépense d’environ 41 milliards d’euros (pensions civiles et militaires). Ce taux de cotisation facialement très élevé de l’État pour la retraite de ses fonctionnaires provient de l’obligation d’équilibrer financièrement chaque année le Compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, qui concentre les engagements de l’État en matière de retraite des fonctionnaires. Il est dû au déséquilibre démographique du régime, au financement de certains dispositifs de solidarité et des catégories actives. Plusieurs craintes se sont exprimées quant au maintien de cette contribution de l’État dans le futur régime, quand ce dernier cotisera à la même hauteur que ses homologues du privé.

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Bénédicte Foucher, journaliste