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Renoncement au statut de fonctionnaire lourd de conséquence, carotte financière de l’indemnité qui risque de paraître trop chiche… Si la rupture conventionnelle individuelle est une innovation remarquée de la loi de transformation de la fonction publique, elle "a été accueillie avec scepticisme" et "ne peut manquer de susciter des interrogations sur son efficacité et donc son avenir", estime Guillaume Glénard, avocat associé au cabinet Landot & Associés, spécialisé dans les secteurs public et parapublic, dans une tribune pour AEF info. "Compte tenu des conditions qui encadrent la conclusion d’une convention de rupture conventionnelle, il n’est en effet pas certain que les agents publics", en particulier ceux "entrés dans la fonction publique pour y faire carrière" "se saisissent du dispositif", relativise l’avocat.
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Guillaume Glénard, avocat associé chez Landot & Associés © Katy Tartakoff
"Innovation remarquée de l’article 72 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique complété par le décret d’application du 31 décembre 2019, la rupture conventionnelle a été accueillie avec scepticisme. Nombre de commentateurs ont souligné qu’il s’agissait d’une importation contre nature du droit du travail dans le droit de la fonction publique puisqu’elle revient à permettre de dénouer contractuellement une relation non contractuelle. Et de fait, un fonctionnaire entretient avec l’administration dont il relève un rapport statutaire dans lequel il est introduit par un acte unilatéral : la nomination.
Pourtant, outre que l’argument ne porte pas pour les contractuels, la fin de fonctions concertée n’est pas si nouvelle car le droit de la fonction publique n’exclut ni un certain contractualisme dans la cessation de fonctions ni la négociation d’une indemnité en cas de départ volontaire. L’innovation de la loi du 6 août est donc à relativiser. Et ce d’autant plus qu’elle ne peut manquer de susciter des interrogations sur son efficacité et donc son avenir. Compte tenu des conditions qui encadrent la conclusion d’une convention de rupture conventionnelle, il n’est en effet pas certain que les agents publics se saisissent du dispositif.
Une innovation à relativiser
Créée par la loi du 25 juin 2008, la rupture conventionnelle telle que prévue par le code du travail connaît dans le secteur privé un franc succès. Le dispositif permet en effet d’éviter au salarié et à l’employeur d’accord pour se séparer à l’amiable de mettre en scène un licenciement afin que le premier puisse bénéficier, outre de l’indemnité de licenciement convenue, d’un droit à une allocation de chômage. De prime abord, importer comme l’a fait la loi du 6 août 2019 un tel dispositif dans le droit de la fonction publique peut paraître iconoclaste tant ce droit est marqué par l’unilatéralité. Pourtant, à y regarder de plus près, le statut est plus souple qu’il n’y paraît. Ainsi, la démission d’un fonctionnaire, pour prendre effet, doit-elle être acceptée par l’administration.
Autrement dit, la radiation des effectifs n’intervient qu’au terme d’un processus où les consentements réciproques de l’agent et de l’employeur public jouent un rôle essentiel. Cela est particulièrement net lorsque le fonctionnaire ou un contractuel souhaite obtenir une indemnité de départ volontaire. Il monnayera sa démission. Le texte relatif à la fonction publique de l’État précise même expressément que la démission ne peut être présentée qu’après que l’administration lui a fait connaître sa position à l’égard de sa demande préalable de bénéfice de ladite indemnité (art. 1er du décret du 17 avril 2008).
En cela, le contractualisme de la procédure de rupture conventionnelle prévue par le décret du 31 décembre 2019 et calquée sur celle définie par l’article L.1237-1 et suivants du code du travail, n’est pas d’une part, aussi innovante qu’on veut bien le dire sinon qu’elle garantit que le consentement des parties, particulièrement de l’agent public, est bien respecté, ni d’autre part, totalement incompatible avec la qualité de fonctionnaire.
En revanche, la véritable nouveauté tient à ce que, contrairement à la démission doublée d’une indemnité de départ volontaire, l’agent public qui convient d’une rupture conventionnelle bénéficiera d’allocations de chômage. Le dispositif est donc plus avantageux. Pour autant, il n’est pas assuré qu’il emporte un grand succès auprès des agents publics.
Un succès incertain
Si le dispositif de rupture conventionnelle a été institué de manière pérenne pour les agents contractuels de droit public bénéficiant d’un CDI, le législateur a préféré l’expérimentation jusqu’à la fin 2025 pour les fonctionnaires. Un bilan devra donc être effectué à cette échéance. Or il n’est pas certain qu’il soit positif, non pas tant en ce que les ruptures se multipliant les finances publiques en souffriraient au-delà du raisonnable, mais plutôt parce qu’il est plus probable que les agents publics, surtout les fonctionnaires, ne soient guère emballés. Car si pour les contractuels une rupture conventionnelle ne signifierait rien d’autre qu’une modalité de rupture de leur contrat, pour les fonctionnaires cela reviendrait à renoncer à la titulature de leur grade, ce qui statutairement mais aussi symboliquement suppose une prise de décision lourde de conséquence. Le plus probable est que les fonctionnaires qui sont entrés dans la fonction publique pour y faire carrière tout au long de leur vie professionnelle, ne choisissent guère cette voie.
Et ce n’est pas la carotte financière qui devrait changer la donne. En effet, le décret du 31 décembre 2019 prévoit que le montant maximum de l’indemnité de rupture ne peut pas excéder une somme équivalente à un douzième de la rémunération brute annuelle perçue par l’agent par année d’ancienneté, dans la limite de vingt-quatre ans d’ancienneté (art. 3), ce qui correspond au plafond prévu pour l’indemnité de départ volontaire. Si cela peut, selon les situations, conduire à une indemnité significative, il n’est pas certain que son montant suffise à convaincre les agents comme le prouve le faible nombre d’indemnités de départ volontaires convenues, surtout dans l’hypothèse où l’administration souhaiterait actionner le dispositif soit pour réduire les effectifs, soit pour se séparer d’un agent avec lequel les relations se sont détériorées. Comparer à ce qui se pratique dans le secteur privé, le plafond fixé par le décret du 31 décembre risque donc d’apparaître trop chiche au regard de l’enjeu, tout particulièrement pour les fonctionnaires."
Guillaume Glénard, avocat associé au Cabinet Landot & Associés, professeur de droit public à l’Université d’Artois
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