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La loi Dussopt "légitime le contrat comme modèle d’emploi dans la fonction publique" (Émilie Biland, CSO)

La loi de transformation de la fonction publique et ses décrets d’application "légitiment [le] modèle d’emploi [du contrat], qui se retrouve placé, au moins symboliquement, au même niveau que le statut de fonctionnaire", ce qui constitue un "vrai basculement", analyse Émilie Biland, professeure de sociologie à Sciences Po Paris, interviewée par AEF info fin janvier 2020 (1). Dans les collectivités, "la politisation des emplois va se poser avec encore plus d’acuité" avec la hausse du nombre de contractuels. La chercheuse revient également sur la convergence du droit public et du droit privé, à travers la rupture conventionnelle ou le renforcement de la négociation collective, et sur la réforme des retraites.

Pour la chercheuse Emilie Biland, la loi de transformation de la fonction publique renforce largement les prérogatives des employeurs Droits réservés - DR - Emilie Biland

AEF info : Le gouvernement a tendance à présenter la loi Dussopt comme une loi technique, tandis que les syndicats dénoncent une remise en cause du statut de la fonction publique. Quelle est votre analyse du texte ?

Émilie Biland : La loi du 6 août 2019 comporte bien des mesures techniques - c’est toujours le cas en matière de droit administratif - mais la réforme va bien plus loin que cela. Réduire ces mesures à leur dimension technique vise surtout à contredire les arguments des syndicats et à rendre la réforme plus acceptable. Certes, le statut de la fonction publique ne disparaît pas et la règle d’embauche par défaut reste celle du fonctionnariat. Le contraire eut été étonnant : les révolutions sont rares quand il s’agit de règles aussi fondamentales. Toutefois, le statut connaît des changements majeurs, avec la refonte du dialogue social, la possibilité d’accords collectifs nationaux et locaux et l’instauration de la rupture conventionnelle.

De surcroît, cette loi prévoit de nombreuses dispositions relatives aux non-fonctionnaires, dont elle facilite et encourage l’embauche. Quelle que soit la catégorie hiérarchique (A, B ou C), les employeurs qui embauchent des non titulaires sur des postes permanents n’ont quasiment plus à se justifier. L’invocation "des besoins du service" ou de "la nature des fonctions" suffit. Dans les communes de moins de 1 000 habitants (et les "petites" intercommunalités), la rupture est encore plus nette puisqu’elles pourront recruter exclusivement des contractuels (lire sur AEF info).

AEF info : Le recrutement de contractuels n’est toutefois pas une nouveauté pour les employeurs publics. Ils représentent déjà près d’un cinquième des effectifs…

Émilie Biland : Certes. Mais en leur ouvrant beaucoup plus largement les portes des administrations, la loi et ses décrets d’application légitiment ce modèle d’emploi, qui se retrouve placé, au moins symboliquement, au même niveau que le statut de fonctionnaire. Cette reconnaissance constitue un vrai basculement pour les administrations.

Autre signe de cette transformation, l’objectif de résorption de la précarité n’est pratiquement jamais évoqué, à la différence des lois du 26 juillet 2005 – qui a instauré le CDI dans la fonction publique – et du 12 mars 2012 – qui autorisait la titularisation de certains contractuels. En contrepartie du recours accru aux contractuels, le gouvernement a introduit une procédure de recrutement inédite pour respecter le principe d’égal accès à l’emploi public [via le décret du 19 décembre 2019 ; lire sur AEF info]. Cela va entraîner d’importants changements pour les services RH des administrations.

AEF info : Certains acteurs, comme les syndicats mais pas seulement, craignent que l’augmentation du nombre de contractuels remette en cause les valeurs fondatrices du service public (égalité, continuité, neutralité). Est-ce fondé ?

Émilie Biland : La fonction publique s’est construite sur un principe hiérarchique. Mais les pouvoirs des employeurs étaient contrebalancés, individuellement, par la sécurité de l’emploi et, collectivement, par les instances de dialogue social. Une identité collective s’est forgée autour du statut de la fonction publique, des droits et des obligations qui y sont associés.

 

"Dans les collectivités, la politisation des emplois va se poser avec encore plus d’acuité avec la hausse du nombre de non titulaires."

 

La relation contractuelle n’a pas la même histoire. Elle est synonyme de plus de flexibilité pour les employeurs et de moindres garanties pour les agents. Dans les collectivités, la politisation des emplois va se poser avec encore plus d’acuité avec la hausse du nombre de non titulaires. Partout, les prérogatives des employeurs en sortent renforcées.

L’identité professionnelle des contractuels est plus fragmentée, car ces derniers ont des trajectoires, des expériences et des intérêts beaucoup plus hétérogènes que les fonctionnaires. Cela a des incidences sur les collectifs de travail et sur les mobilisations collectives. La coexistence de statuts différents, comme cela a pu être le cas dans les administrations devenues entreprises (telles que France Télécom et EDF-GDF), rend ces dernières plus difficiles. Les syndicats ont d’ailleurs du mal à se positionner sur le statut des contractuels.

AEF info : Le gouvernement met aussi en avant le fait qu’il s’agit avant tout d’une boîte à outils RH à disposition des employeurs. Ils ne seront pas obligés de mettre en place toutes les mesures de la loi Dussopt…

Émilie Biland : Juridiquement, c’est exact. La loi sera sans doute appliquée de manière très hétérogène, selon les administrations, les missions confiées aux agents et l’état du marché du travail. Mais en introduisant plus de flexibilité pour les employeurs, on crée de l’incertitude pour les agents.

Cette évolution s’inscrit dans une tendance à l’individualisation des relations d’emploi à l’œuvre dans le privé depuis les années 80. Cela signifie que les droits et obligations des salariés ne sont plus définis sur une base collective, mais sur une base individuelle, qui nourrit la concurrence entre les travailleurs. Il existe bien sûr dans la fonction publique des principes de différenciation mais ils sont construits sur une base collective. Avec la contractualisation, on s’oriente vers des principes de différenciation de plus en plus individuels.

AEF info : Plusieurs mesures de la loi du 6 août 2019 vont accentuer la convergence entre droit public et droit privé, comme l’instauration du mécanisme de rupture conventionnelle (lire sur AEF info). En quoi cela constitue-t-il une évolution majeure pour les fonctionnaires ?

Emilie Biland : Aujourd’hui, il est difficile de priver un fonctionnaire de son emploi ou de le licencier. Le dispositif de rupture conventionnelle introduit un changement majeur, en contractualisant une relation qui n’est pas contractuelle par essence. Il peut être utilisé pour régler – ou plutôt externaliser – les dysfonctionnements dans l’organisation du travail qui se traduisent par de la souffrance au travail. En pratique, il est probable que seuls certains cadres, sûrs de trouver un emploi ailleurs (peut-être sous statut privé, et mieux rémunéré), tireront leur épingle du jeu.

 

L’essor de la négociation collective va conduire à "une différenciation des normes d’emploi, employeur par employeur, qui rejoint les transformations récentes du droit du travail".

 

Autre évolution inspirée du privé, le développement des accords collectifs au niveau national et local – prévu par une ordonnance à venir (lire sur AEF info). Cela va également à rebours de la logique de construction du droit de la fonction publique, qui visait à limiter les risques de clientélisme et de népotisme. Il s’agit d’une différenciation des normes d’emploi, employeur par employeur, qui rejoint les transformations récentes du droit du travail, depuis la loi El Khomri de 2016.

AEF info : Peut-on considérer qu’il s’agit d’une "réforme de droite" ?

Émilie Biland : Cette loi s’inspire en tout cas d’un agenda politique construit par la droite de gouvernement, et particulièrement par sa composante néolibérale. Ces idées ne sont pas nouvelles, elles existaient déjà dans les années 70, mais pendant longtemps, elles étaient restées en marge. Les propositions les plus radicales n’ont pas été retenues et de nouvelles garanties sont apportées aux contractuels (dont la prime de précarité).

Néanmoins, la loi Dussopt s’inscrit dans un mouvement de réforme managériale, voire marchande, des services publics qui touche notamment les transports collectifs, les hôpitaux, les établissements scolaires et l’enseignement supérieur. La concomitance des réformes explique la forte mobilisation contre la réforme des retraites dans ces secteurs. L’objectif de la maîtrise des dépenses publiques devient prioritaire sur les autres, et heurte de plein fouet la conception du service public portée par des nombreux fonctionnaires.

AEF info : Le gouvernement veut réformer par ordonnance la formation initiale des agents publics, et améliorer la diversité sociale des futurs fonctionnaires. La mission Thiriez doit rendre ses préconisations sur le sujet dans les prochains jours (lire sur AEF info). Quelles pistes faudrait-il creuser selon vous ?

Émilie Biland : La mobilité sociale par les concours passe aujourd’hui principalement par les concours internes, accessibles aux personnes qui sont déjà agents publics. Pour qu’elle soit effective, il conviendrait de renforcer, et de rallonger, les dispositifs de préparation aux concours internes.

Concernant l’ENA et les autres "grands" concours administratifs, il est difficile de changer la sélectivité sociale des concours externes car elle est l’aboutissement de l’ensemble du parcours scolaire. Notre système scolaire et universitaire est en effet, dans son ensemble, inégalitaire. La diversification des voies de préparation à ce concours devrait toutefois être recherchée. Une réflexion est aussi nécessaire sur les déroulements de carrière après la sortie de l’ENA, car ils présentent de gros écarts selon l’origine sociale et scolaire des énarques.

AEF info : La réforme des retraites devrait avoir de fortes conséquences sur le mode de calcul et le niveau de pension des fonctionnaires (lire sur AEF info). Quel va être le changement majeur selon vous ?

Émilie Biland : Cette réforme est une vraie rupture car elle acte le passage d’un régime de prévisibilité (à prestations définies) à un régime d’incertitude. Ni la valeur du point, ni son rendement, ni même l’âge-pivot ne seraient fixes et les règles qui présideraient leur évolution sont incertaines. Par différence, actuellement, le montant des pensions est en grande partie prévisible car le taux de remplacement est connu et, pour les fonctionnaires, les évolutions de rémunération peuvent en large part être anticipées.

En outre, les fonctionnaires, contrairement aux salariés du privé, ont l’habitude des "points" : le point d’indice - gelé depuis plusieurs années - détermine la majeure partie de leur rémunération. Dans l’Éducation nationale, les mutations dépendent elles aussi d’un système de points (le "barème"). Ce nouveau mode de calcul risque, lui aussi, de donner plus de pouvoir aux employeurs, à commencer par l’État.

 

"Ce nouveau mode de calcul [par point] risque de donner plus de pouvoir aux employeurs, à commencer par l’État. "

 

Dans la territoriale, les agents vont être encore plus touchés que les autres car leur salaire médian est inférieur à celui du versant hospitalier et encore plus à celui de l’État, comme l’a soulevé la coordination des employeurs territoriaux (lire sur AEF info). Le nouveau système va encourager les gens à choisir une retraite par capitalisation mais les petits salaires ne pourront pas se le permettre.

Les agents de catégorie C sont largement majoritaires dans la territoriale, et beaucoup ont eu des trajectoires professionnelles heurtées, des carrières hachées avant d’entrer dans le public. De surcroît, la loi Dussopt a élargi les possibilités pour les collectivités locales de créer des emplois à temps non complet, c’est-à-dire à temps partiel subi.

(1) Émilie Biland est membre du CSO (centre de sociologie des organisations, UMR Sciences Po-CNRS) et autrice d’un ouvrage sur la fonction publique territoriale (collection repères). Elle a consacré sa thèse (EHESS, 2008) aux "concours territoriaux et [à l']institutionnalisation de l’emploi public local".

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