Service abonnements 01 83 97 46 50

Revenir en haut de la page
Home| Social / RH| Protection sociale| Dépêche n°616572

Retraites : un besoin de financement estimé entre 0,3 % et 0,7 % du PIB en 2025 (COR)

Le Conseil d’orientation des retraites (COR) a remis ce lundi 18 novembre 2019 aux partenaires sociaux le rapport du gouvernement visant à affiner les prévisions financières du système de retraite à l’horizon de 2030 afin de retrouver l’équilibre financier lors de l’entrée en vigueur du futur régime universel de retraite en 2025. Le système de retraites accusera en 2025 un déficit entre -0,3 % et -0,7 % du produit intérieur brut, soit entre 7,9 milliards d’euros et 17,2 milliards d’euros constants.

Les perpectives de maîtrise des dépenses sont jugées "rassurantes" par le COR. Bruno Martins/Unsplash

Le système de retraites accusera en 2025 un déficit entre -0,3 % et -0,7 % du produit intérieur brut, sot entre 7,9 milliards d’euros et 17,2 milliards d’euros constants, selon les hypothèses de croissance et les conventions comptables retenues, selon le rapport du Conseil d’orientation des retraites (COR) qui doit être examiné le jeudi 21 novembre et officiellement remis au Premier ministre le lendemain. Lors de son discours devant le Conseil économique, social et environnemental, le Premier ministre avait en effet demandé cet audit financier du système de retraite, afin de mettre fin "aux interrogations" sur cette question. "Je suis convaincu que la restauration de la confiance des Français dans nos retraites passe par la création de ce système universel qui devra se construire sur des bases financières solides", écrivait le Premier ministre dans la lettre de mission adressée au secrétaire général du Conseil d’orientation des retraites, Pierre-Louis Bras (lire sur AEF info).

Ce résultat est quasi identique à celui du rapport annuel remis au printemps dernier, qui évoquait un déficit d'environ 10 milliards d'euros (0,4% du PIB) en 2022. La perspective a juste été raccourcie à 2030 au lieu de 2070 - la livraison de juin tablait alors sur un retour à l’équilibre en 2036 et 2040 dans les scénarios les plus favorables, et un déficit durable en cas de croissance des revenus d’activités inférieure. Le COR estime en effet que la part des dépenses dans le PIB sera de 0,1 point moins élevée dans le présent document que dans le rapport de juin 2019, du fait de la sous-indexation des pensions au-delà de 2 000 euros en 2020 et d’hypothèses d’inflation plus faibles jusqu’à l’horizon 2023, ce qui ralentit d’autant la croissance des dépenses. D’un autre côté, la part des ressources serait également en baisse de 0,1 point également, en raison des nouvelles hypothèses relatives à la masse salariale de la fonction publique qui évolue moins rapidement que ce qui était retenu en juin.

trois conventions

Comme en juin, le COR, rappelant que l’équilibre financier du système dépend largement de conventions comptables, il a fait le choix de présenter trois scénarios, qui différent sur la participation de l’État à la retraite des fonctionnaires et des régimes spéciaux - un point central du montage financier du futur régime universel de retraite : la convention TCC (pour taux de cotisation constant, ex-convention COR), où les taux de cotisation implicites de l’État en tant qu’employeur et les taux de subvention des régimes spéciaux sont figés à leur dernier niveau constaté (ici 2018) ; la convention EPR (équilibre permanent des régimes, ex-convention CCSS) consistant à les équilibrer chaque année ; et la convention EEC (effort de l’État constant, ex-convention PIB) consistant à stabiliser à sa valeur 2018 la part des ressources affectées à ces régimes dans le PIB. La première hypothèse qui aboutit à un déficit de 17 milliards d’euros, suppose que l’État veuille progressivement se désengager ; a contrario, la troisième, la plus optimiste, suppose qu’il laisse filer les dépenses. La solution médiane paraît la plus réaliste, et débouche sur un déficit de 11,6 milliards d’euros.

Par la suite, le besoin de financement continuerait à s’aggraver, quel que soit le scénario, avec 22,1 à 26,9 milliards d’euros de déficit en 2030. Le régime général plus le fonds de solidarité vieillesse auraient un besoin de financement compris entre 7,5 et 11 milliards d’euros en 2030. Les retraites complémentaires des salariés du privé (Agirc-Arrco) seraient proches de l’équilibre, avec, dans le scénario le plus pessimiste, 1,6 milliard de déficit. Mais les trois fonctions publiques verraient leur besoin de financement croître : 6,3 milliards pour l’État ; 6,5 à 6,6 milliards pour l’hospitalière et la territoriale.

Comme il le fait à chaque fois, le COR nuance ce déficit, en soulignant que quel que soit le scénario économique retenu, la part des dépenses de retraite dans le PIB, qui était de 13,8 % en 2018, serait stable ou très proche de son niveau de 2018 sur la période de projection envisagée, c’est-à-dire jusqu’en 2030. Le déficit ne vient donc pas selon lui des dépenses : grâce notamment aux réformes entreprises depuis près de 30 ans, les dépenses de retraite ne sont plus sur une dynamique non contrôlée et l’évolution de leur part dans le PIB serait maîtrisée tant sur un horizon de 10 ans que de 50 ans, insiste-t-il. "Ce constat rassurant" résulte de deux évolutions contraires, à savoir le vieillissement démographique, d’une part, et une progression de la pension moyenne de l’ensemble des retraités, d’autre part, qui serait moins rapide que celle du revenu d’activité moyen, en raison notamment de l’indexation des retraites sur l’inflation.

problème de ressources

Le problème viendrait donc plutôt du fait que la part des ressources affectées au système de retraite dans le PIB diminue sur la période de projection. Deux mécanismes expliquent principalement cette évolution. En premier lieu, le taux de prélèvement global diminuerait en raison de la moindre fréquence au fil du temps des périodes de chômage et d’AVPF – et donc de la diminution des versements de l’Unedic et de la Cnaf au titre de la prise en charge de cotisations de ces périodes. Ainsi, les ressources destinées spécifiquement au financement des dispositifs de solidarité représenteraient environ 1 % du PIB en 2030 contre 1,2 % en 2018. En second lieu, la baisse anticipée de la part de la masse salariale de la CNRACL dans la masse totale des rémunérations contribuerait également à faire baisser la part des ressources dans le PIB, la CNRACL ayant un taux de cotisation supérieur à celui du secteur privé. "Au total, l’apparition du besoin de financement du système de retraite sur la période de projection résulterait davantage d’une réallocation des ressources au sein des administrations publiques au détriment de l’assurance vieillesse (via des effets de structure liés à la population active et la démographie) qu’à une hausse des dépenses du système qui restent stables en regard du PIB", résume le COR.

Par ailleurs, ce dernier rappelle que ces projections ne prennent en compte ni la dette accumulée à la Cades, ni a contrario, les réserves des régimes de retraite, qui s’élèvent à 127 milliards d’euros fin 2017, soit 5,6 % du PIB. Comme le note opportunément le rapport, "la question de la doctrine d’utilisation de ces réserves est posée notamment parce qu’à partir de 2030, on peut envisager une diminution de la part des retraites dans le PIB". Tout en constatant que, "toutefois, ces réserves sont concentrées dans des régimes qui ne connaîtraient pas de besoins de financement à l’horizon 2030"… Une équation centrale pour l’élaboration de la maquette financière du futur régime universel.

âge et durée d’assurance

Comme le lui a demandé le gouvernement, le COR a également étudié quels leviers il faudrait activer pour équilibrer le système d'ici 2025 - à savoir augmenter les cotisations, baisser les pensions ou reculer l’âge de départ. Concernant ce dernier paramètre, qui est celui évoqué jusqu’à présent par l’exécutif, le COR étudie trois voies, la première étant un report de l’âge légal de départ. La hausse nécessaire de l’âge d’ouverture des droits pour équilibrer le système de retraite en 2025 serait ainsi entre 2,5 mois et 5,4 mois par génération à partir de la génération 1959 et jusqu’à la génération 1963 - qui pourrait être la première concernée par la réforme -, selon la convention et le scénario économique retenus. L’âge d’ouverture des droits cible pour la génération 1963 irait dès lors de 63 à 64,3 ans.

En activant plutôt un allongement de la durée d’assurance - un mécanisme qui a globalement plutôt la préférence de la CFDT -, l’effort serait conséquent (il remplacerait la hausse graduelle déjà programmée à législation actuelle) : il faudrait l’augmenter de l’ordre de 5 à 10 mois par an à partir de la génération 1959 et jusqu’à la génération 1963 comprise - ce qui porterait la durée d’assurance cible pour la génération 1963 entre 44 et 46,3 ans (contre 42 ans à législation actuelle).  Recourir à cette solution s'avère en effet moins efficace, étant donné qu'un certain nombre d'assurés a "déjà atteint la durée d'assurance nécessaire et ne serait pas atteint par la mesure", ce qui nécessite d'accentuer d'autant l'effort pour parvenir à l'équilibre. Enfin, en faisant un mixte des deux, les résultats suivants sont obtenus :

Enfin, le COR émet une troisième hypothèse, à savoir l’instauration d’un "âge minimum du taux plein", assort d'une décote et d'une surcote, qui ressemble à l’âge du taux plein sur lequel a travaillé le haut-commissaire aux Retraites, Jean-Paul Delevoye. La génération 1963 devrait ainsi partir entre 63,1 et 64,4 ans pour obtenir le taux plein. Cela suppose de rajouter entre 2,6 mois et 5,6 mois à l’âge du taux plein entre la génération née en 1959 et celle qui est née en 1963. Si en plus le gouvernement décidait d’abaisser l’âge d’annulation de la décote - actuellement fixée  à 67 ans - pour le faire converger avec cet âge minimum du taux plein, ce que préconise Jean-Paul on obtiendrait alors un "âge-pivot", qui serait plus coûteux, et nécessiterait donc de repousser plus rapidement cet "âge minimum du taux plein". 

Reste maintenant à voir ce que fera le gouvernement de ces résultats. Les membres du COR prennent leurs précautions : dans le texte transmis à ses membres en vue de la réunion du 21, la formulation suivante est proposée : "Le fait que tous les membres du COR aient adopté ce rapport ne saurait être interprété comme une adhésion de tous à la démarche qui sous-tend cet exercice de diagnostic. Ainsi le fait que le système de retraite présente un déficit en 2025 n’implique pas nécessairement pour tous les membres du COR que celui-ci doive être résorbé à cette échéance par des mesures d’économies. De même, le fait que ce rapport présente l’impact chiffré de potentielles mesures ne signifie pas que celles-ci soient considérées comme opportunes par tous".

Le 5 octobre à Rodez (Aveyron), mettant en garde contre toute "solution magique", Emmanuel Macron avait réaffirmé sa volonté de voir l’ensemble des régimes remis à flot en 2025, au moment où le système universel doit en principe être mis en place. Début juillet, après de vifs débats, le gouvernement avait renoncé à inclure dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2020 des dispositions visant à améliorer les comptes. À plusieurs reprises, la CFDT, qui est l’une des rares centrales syndicales à soutenir l’idée d’une réforme systémique, a exprimé son hostilité à de telles mesures. Vendredi dernier, son secrétaire général, Laurent Berger, a une nouvelle fois précisé que si, pour les raisons financières, le gouvernement faisait une mesure de correction paramétrique en obligeant les gens à travailler plus longtemps, il ne soutiendrait pas la réforme… Le Premier ministre a prévu de revoir les partenaires sociaux en réunion bilatérale dans la semaine du 25 novembre, pour échanger sur ce sujet de l’équilibre financier et du régime cible et de la transition.

Fermer

Bonjour

Vous souhaitez contacter

Bénédicte Foucher, journaliste