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CAS pensions et régimes spéciaux : les questions posées par le futur régime universel (rapport mission PLF 2020)

Dans son rapport sur les missions "régimes sociaux et de retraite" et "CAS pensions" du projet de loi de finances pour 2020 fait au nom de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, Olivier Damaisin (Lot-et-Garonne, LREM) pose notamment les questions que soulève la création d’un régime universel au regard de ces deux missions. Concernant les régimes spéciaux de retraite, il insiste notamment sur la nécessité de disposer d’informations fiables et précises concernant la politique salariale des entreprises des salariés concernés, et alerte sur les risques de départs massifs à l’annonce de la réforme.

Les syndicats de la SNCF s'inquiètent des conséquences de la réforme sur leur régime. © SNCF

Les dépenses versées sur les missions CAS pensions et régimes sociaux et de retraite sont respectivement de 59,61 milliards d’euros, en hausse de 1,01 % par rapport à la loi de finances pour 2019, et de 6,23 milliards d’euros, en diminution de 0,9 %.

Malgré des similitudes, et notamment l’application de la revalorisation différenciée prévue à l’article 52 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 qui renchérit les dépenses de pensions par rapport à l’an dernier, les deux missions suivent des dynamiques divergentes.

CAS pensions

Malgré la progression des dépenses plus dynamique que celle de ses recettes - essentiellement composées des taux de contributions employeurs de l’État, tendanciellement en hausse -, le solde du compte reste "excédentaire", à hauteur de 1,42 milliard d’euros, constate le rapport. Cet excédent permet d’alimenter un solde cumulé atteignant 8 milliards d’euros à la fin de l’année 2019, et qui doit servir, insiste le rapporteur, "de réserve de précaution en cas de futurs déficits", probables au regard de la réduction progressive de l’excédent observé année après année et du déséquilibre du régime des ouvriers des établissements industriels de l’État.

Concernant l’avenir du CAS pensions dans le cadre du futur système de retraite universel, le rapporteur juge "impossible, à ce stade, de déterminer quelles seront les modalités concrètes de mise en œuvre de la réforme. Mais dans un système où l’ensemble des cotisations payées par l’intégralité des actifs, toutes catégories confondues, permettra de payer les pensions de tous les retraités - pensions déterminées individuellement en fonction des points accumulés et dont la valeur sera la même pour tous - le maintien d’un CAS pensions devrait logiquement "être remis en question", note-t-il. Selon lui, seul le programme portant les pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre est exclu de ces réflexions, étant donné qu’il relève intégralement de la solidarité nationale.

Reste qu’étant donné que "les cotisations patronales de l’État existeront toujours dans ce futur modèle", leur suivi par un document budgétaire annexé au PLF présentant une vue agrégée et offrant un panorama des dépenses de personnel de l’État restera nécessaire", poursuit le rapporteur en ajoutant que "le recueil des informations sur les pensions versées aux fonctionnaires resterait également d’une grande utilité". Côté cotisations salariales, le rapporteur constate que la hausse du "taux de retenues" au fil des réformes portera ce dernier à 11,10 % en 2020, "ce qui contribue à rapprocher fortement le taux de cotisation des fonctionnaires de celui des salariés du privé" - il donne en exemple le taux pour un secteur salarié du secteur privé rémunéré au Smic, qui est de 11,25 % depuis le 1er janvier 2019.

Olivier Damaisin note par ailleurs dans son rapport que restent à lever plusieurs difficultés techniques de taille quant à l’intégration des fonctionnaires dans un système unifié de retraites. Ainsi, à ce jour, ni l’État ni la CNRACL ne disposeraient des relevés individuels de rémunération des fonctionnaires sur l’ensemble de la carrière, étant donné que seuls les six derniers mois étaient jusqu’ici nécessaires au calcul des droits à retraite. Or ces informations sont nécessaires pour valoriser les droits acquis… Autre élément, par ailleurs clairement identifié dans le rapport du Haut-commissaire : l’élargissement aux fonctionnaires du C2P nécessitera une adaptation de ses critères.

Mission régimes spéciaux et de retraite

Le projet de loi de finances pour 2020 prévoit pour la mission "régimes spéciaux et de retraite" un budget de 6,23 milliards d’euros, en diminution de 56,9 millions d’euros par rapport à la loi de finances pour 2019. Mais cette baisse des crédits alloués au financement des régimes spéciaux de retraite de la mission régimes sociaux et de retraite masque en réalité des évolutions différenciées entre les programmes de la mission.

Alors que la contribution de l’État au financement des régimes les plus anciennement fermés, ne comptant plus de cotisants et un nombre très faible de pensionnés, diminue naturellement, les subventions d’équilibre versées aux régimes de retraites de transports terrestres se stabilisent, comme c’est le cas pour le régime de la SNCF, ou augmente, par exemple à la RATP. Le rapporteur souligne plusieurs éléments quant à cette mission.

LA SNCF

Il attire notamment l’attention sur le cas de la SNCF, qui illustre les problématiques de fermeture des régimes spéciaux selon la "clause du grand-père". Tout d’abord, les changements juridiques introduits par la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, qui entérine la fin des embauches sous statut SNCF au 1er janvier 2020, modifient profondément l’équilibre du régime spécial de la SNCF, qui devient un régime fermé. Les effets de cette fermeture du régime devraient se traduire dès 2021 par une hausse de la subvention d’équilibre : elle serait de 3,36 milliards en 2021, puis de 3,43 milliards en 2022. À court terme, la perte de cotisations estimée est de 27 millions d’euros par an, mais elle devrait rapidement augmenter jusqu’à atteindre plus de 140 millions d’euros dans quelques années. Or, le nombre de pensions servies, lui, ne diminuera qu’à long terme : les derniers départs en retraite se dérouleront en 2065 (pour les dernières personnes embauchées sous statut en 2019), et des pensions pourraient être versées jusqu’en 2100.

Certes, le PLFSS pour 2020 propose une prise en compte de ces pertes de cotisations par l’instauration d’une compensation par la Cnav et l’Agirc-Arrco, à destination de la CPRP-SNCF. Ces transferts financiers seront organisés par le biais d’une convention qui devra être élaborée par les régimes avant le 1er juillet 2020 - dans l’éventualité où les régimes ne parviendraient pas à un accord sur le contenu de la convention avant le 1er juillet 2020, les montants et modalités de la compensation seraient fixés par décret. Il convient "de veiller à [la] mise en œuvre rapide" de ce dispositif, insiste le rapporteur. Mais la conclusion de cette convention ne sera pas suffisante : l’État assurera, dans les conditions prévues en loi de finances, le besoin de financement restant et correspondant au différentiel de taux de cotisations entre les régimes de droit commun et le régime spécial ("T2"), soit environ 40 % de la perte de cotisations pour la CRP-SNCF liée à la mise en extinction du statut.

Quant à la perspective de la réforme des retraites, elle provoque des inquiétudes importantes parmi les bénéficiaires du régime spécial, constate Olivier Damaisin. Du point de vue budgétaire, cela pourrait se traduire de deux manières différentes, "qu’il convient d’anticiper". Par un risque de départs en retraite massifs tout d’abord. Le rapporteur constate que la première réforme du ferroviaire en 2015, la suppression, en 2016, du dispositif de départ anticipé pour les parents de 3 enfants, ou encore la perspective d’une réforme des retraites évoquée dans le cadre de la campagne présidentielle de 2017, ont conduit les personnes ayant des droits à la retraite ouverts à liquider leur pension. "La répétition de ces comportements pourrait être très coûteuse pour la CPRP-SNCF", alerte-t-il.

En effet, un nombre non négligeable de personnes disposent de droits ouverts. En 2019 près de 16 000 personnes auraient atteint ou dépassé l’âge d’ouverture des droits à la retraite, et parmi elles 7 800 personnes qui rempliraient les conditions pour annuler la décote. À titre indicatif, pris dans leur totalité (et incluant donc les départs qui auraient lieu avec ou sans réforme), le coût global serait de 130 millions d’euros. En tout état de cause, la réforme ne s’appliquera pas aux actifs nés avant une certaine année, qui reste à définir, mais aura pour effet de garantir à un grand nombre d’actifs des conditions de départ en retraite similaires à celles dont ils bénéficient actuellement.

Le second effet de bord consisterait en des mesures d’accompagnement coûteuses, comme en 2008, où elles avaient représenté un coût - 4,7 milliards d’euros selon la Cour des comptes - plus important que les gains de cotisations. Il faudrait enfin définir une intégration de la cotisation T2 "au risque de faire supporter à la caisse des diminutions supplémentaires de ses cotisations". La suppression progressive des régimes spéciaux soulève la question du maintien de cette cotisation T2 visant à financer les mesures spécifiques du régime. Deux alternatives sont possibles, selon le rapporteur : son maintien sur la durée de versement des pensions, ou sa suppression à court ou moyen terme au titre de la fermeture du régime spécial. La seconde option représenterait, pour la CPRP SNCF, une perte estimée de 600 millions d’euros de recettes.

LA RATP

Les crédits alloués au régime spécial de la RATP augmentent de 1,38 % en 2020, pour atteindre 746,37 millions d’euros, en raison notamment de la dégradation du ratio démographique du régime. Cette pente haussière s’observant depuis plusieurs années, "une prévision fiable des effectifs est nécessaire, afin d’anticiper en amont les besoins de financement", conseille le rapporteur.

En effet, les informations communiquées en réponses aux questionnaires budgétaires font état d’une stabilisation, à hauteur de 42 710 personnes, du nombre de cotisants de 2019 à 2021. Cette donnée semble peu fiable, les embauches au régime général tendant à augmenter. Plus de 3 000 salariés de la RATP sont déjà embauchés, et ce nombre va très vraisemblablement augmenter, du fait du développement de la concurrence et de filialisation. Or, ces personnes ne cotisent pas au titre du régime spécial, mais du régime général.

Le rapporteur spécial considère que "pour mener à bien les concertations dans le cadre de la réforme des retraites à venir, ainsi que pour évaluer ses conséquences sur les ressources de la CRP RATP, une communication transparente sur la part des salariés embauchés au régime général et son évolution est nécessaire pour l’avenir". Enfin, symétriquement au régime de la SCNF, des risques de départs importants peuvent être craints au vu de la réforme des retraites à venir, environ 5 000 cotisants ayant des droits ouverts.

Dans la perspective du régime universel, il s’interroge également sur le financement des droits spécifiques à la RATP. Il rappelle que la prise en compte de "points nuits" dans le calcul de la retraite, ainsi que l’application d’un pourcentage majorant, "contribue à augmenter les dépenses". Ces deux éléments, qui représentent environ 70 millions d’euros, ne sont pourtant prévus dans aucun texte. Les effectifs de la RATP n’ayant jamais dépassé le seuil qui obligeait, par voie de décret, l’entreprise à créer l’équivalent d’une cotisation "T2", "l’ampleur des droits spécifiques pourrait nécessiter la mise en place d’une surcotisation au moins temporaire de l’employeur pour accompagner une future réforme des retraites", suggère Olivier Damaisin.

LES AUTRES RÉGIMES

Le régime spécial de retraite des marins, et avec lui tout le secteur halieutique, pourrait être profondément déstabilisé en cas d’une sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne sans accord. Dans ce cas de figure, "il conviendrait de bâtir une solution de long terme pour assurer au régime de retraite des marins des ressources suffisantes", note le rapporteur.

Enfin, dans le cadre de la suppression, à compter du 1er janvier 2020, de la subvention forfaitaire de 55 millions d’euros au régime complémentaire obligatoire (RCO) des exploitants agricoles, "il convient de veiller à ce que l’évolution des recettes du régime ne pénalise pas les agriculteurs concernés ni ne fragilise l’équilibre de leur régime de retraite".

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Bénédicte Foucher, journaliste