Réforme des retraites : un député suggère de flécher les réserves vers les professions qui les ont constituées

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Le sort des réserves est un des sujets les plus débattus dans le cadre de la réforme. © pixabay

La présentation des crédits pour 2020 de la mission "régimes spéciaux et de retraite" et du compte d’affectation spéciale pensions intervenant dans un contexte singulier "à mi-chemin entre la remise des préconisations du Haut-commissaire à la réforme des retraites et la présentation du projet de loi relatif à la création d’un système universel", "ces crédits sont regardés avant d’autant plus d’attention que leur poids dans les finances publiques et leur trajectoire d’évolution conditionneront l’équilibre financier du futur régime", souligne le député Belkhir Belhaddad (LaREM, Moselle) dans son rapport pour avis concernant la mission "Régimes spéciaux et de retraites", présenté ce mercredi à la commission des Affaires sociales.

Les crédits du CAS pensions - qui regroupe les crédits des régimes de retraite et d’invalidité dont l’État à la charge, qu’il s’agisse des fonctionnaires civils de l’État, des ouvriers d’État ou des militaires - et de la mission régimes sociaux et de retraite - qui vient équilibrer les régimes spéciaux déficitaires - sont stables entre 2019 et 2020. Ils sont fixés respectivement à 59,6 milliards d’euros et 6,2 milliards d’euros en crédits de paiement par le projet de loi de finances pour 2020.

une Approche globale

"Ces crédits illustrent à eux seuls la complexité et l’éclatement de notre système de retraites. Ils témoignent également du poids significatif des déséquilibres démographiques, que de nombreux régimes auront à affronter à l’avenir, et le rôle indispensable de la solidarité interrégimes pour garantir le financement des pensions", estime le rapporteur.

Celui-ci a donc voulu adopter "une approche globale, cette année, plutôt qu’un examen par caisse et par régime", et concentré ses auditions sur les "210 milliards d’euros qui constituent les réserves financières de notre système de retraite" - bien que, note-t-on, ce sujet ne concerne que très partiellement la sphère publique, dans laquelle seul le Rafp est potentiellement concerné.

Si la notion de "réserves financières" du système de retraites rassemble l’ensemble des montants accumulés par les divers fonds et caisses, elle masque des réalités très diverses, tenant à la fois à la nature juridique, aux montants et aux modalités de gestion et d’utilisation" de ces fonds. Le rapport comptabilise 137 milliards d’euros de réserves constituées par les régimes en répartition au 31 décembre 2017 (1), dont 70,8 milliards d’euros rien que pour l’Agirc-Arrco, 36 milliards d’euros de réserves accumulées dans le fonds de réserve des retraites - mais 19 milliards d’euros à l’horizon 2024 dans un scénario médian - et 28 milliards d’euros de provisions au sein des régimes par capitalisation avec le Rafp et la CAVP, ce à quoi il faut ajouter, selon le rapporteur, 1 % de fonds de gestion pour l’ensemble.

un ensemble très disparate

Trois niveaux de constats émergent : les niveaux de réserves sont très hétéroclites selon les régimes ; les placements inégalement performants, majoritairement à faible rendement, avec en commun "une absence singulière de doctrine d’utilisation" ; et il règne un grand flou sur les conditions d’utilisation de ses réserves et l’impact sur un plan budgétaire de cette utilisation au regard des critères de Maastricht.

Au regard de ces différents constats, Belkhir Belhaddad s"interroge sur l’avenir de ces réserves dans le régime universel de retraite. Et commence par rappeler ce que suggère le rapport Delevoye sur le sujet, à savoir la création d’un Fonds de réserve universel des retraites, qui se verrait principalement confier comme mission de "gérer les sommes qui lui seront affectées afin de contribuer à la pérennité et à l’équilibre financier du système universel de retraite, par la prise en charge des déséquilibres financiers susceptibles de résulter des chocs démographiques ou conjoncturels".

deux niveaux d’utilisation

"Le nœud de la réflexion concerne dès lors moins la mission du futur fonds que ses modalités d’abondement et d’utilisation, en lien avec les réserves constituées par les régimes actuels", constate le député. Le rapport du haut-commissaire distingue deux utilisations des réserves constituées jusqu’ici :

- une première partie des réserves serait transférée au nouveau régime afin de couvrir ses engagements financiers. Dans le détail, le rapport prévoit que "seule la part des réserves rigoureusement nécessaire à la couverture des engagements sera transférée". Ce niveau de réserves "rigoureusement nécessaire" serait déterminé à partir d’une fraction destinée à garantir la soutenabilité financière sur une longue période. Un "ratio prospectif de long terme" serait ainsi défini, à partir du rapport entre : "la somme des réserves évaluées de façon sincère au moment du transfert des engagements et des flux actualisés de cotisations d’assurance vieillesse et de produits financiers réalisés par les réserves" et "la somme des flux actualisés des dépenses de prestation évalués de façon sincère sur le même horizon".

- les réserves non transférées au nouveau régime seraient maintenues au sein des caisses de retraite qui les possèdent, ces dernières pouvant les utiliser de manière discrétionnaire, "au bénéfice de leurs assurés". Quatre utilisations sont alors envisagées, sans que leurs conséquences sur les équilibres en comptabilité nationale ne soient explicitées : le financement de droits supplémentaires, dans le cadre du nouveau régime, aux affiliés, anciens affiliés, ayant droit et retraités dans l’ancienne caisse, la prise en charge d’une partie des cotisations, afin d’accompagner la transition vers les nouvelles règles de cotisations, l’abondement, au-delà du régime universel, des étages de retraite supplémentaire, ou encore le financement de la création du développement ou de la gestion d’œuvres sociales.

la responsabilité de l’État

Le rapporteur note que c’est essentiellement le calcul du "ratio prospectif de long terme", qui devrait alimenter les débats concernant l’alimentation du futur FRU. Ce dernier note que les professions sont attachées à leurs réserves, ce qui ne peut se réduire "à un simple réflexe catégoriel, ou à un enfermement statutaire", mais "traduit l’investissement des différentes caisses dans le maintien des grands équilibres financiers de leur régime". Reste que cet attachement doit être "concilié avec la future responsabilité de l’État dans la garantie des engagements qui incomberont au nouveau régime".

Trois arguments militent pour donner à l’État l’ensemble des moyens pour assurer la couverture des engagements pris par les régimes de retraites antérieurs, dans une gouvernance associant l’ensemble des représentants des professions, estime Belkhir Belhaddad : il deviendra le garant de l’ensemble des engagements du système de retraite, et doit donc pouvoir "s’appuyer sur un fonds de lissage suffisamment doté" ; le défi démographique est partagé par l’ensemble des régimes ; la multiplication du nombre de polypensionnés "invite à relativiser le sentiment d’appartenance des réserves financières à tel ou tel assuré".

associer les caisses

Pour tenter de résoudre "une équation qui semble difficilement réconciliable sur le papier", Belkhir Belhaddad propose de définir une méthode et un principe directeur. La méthode consistant "à inviter chaque caisse de retraite détentrice de réserves financières à proposer des scénarios et devenir force de propositions, afin d’éviter toute critique en corporatisme". Il s’agirait aussi, au-delà des partenaires sociaux présents dans la concertation menée par le Haut-commissaire à la réforme des retraites, d’associer "directement les caisses de retraite dans les discussions techniques, qui estiment aujourd’hui être laissées à l’écart". Leurs représentants "ont manifesté leur incompréhension à ce sujet, et ont exprimé leur disponibilité pour enrichir techniquement les échanges et participer à la construction d’un projet commun", indique le député.

Quant au principe, le député évoque celui d’un fléchage des réserves, en tout ou partie, vers les professions les ayant constituées. "Il s’agirait de permettre aux régimes ayant constitué des réserves de définir leurs conditions d’utilisations, en particulier durant la phase de transition qui précédera la création du nouveau régime". Ce qui, selon Belkhir Belhaddad, rejoint les propos du président de la République exprimés à Rodez le 3 octobre dernier : "On ne prendra à aucune caisse particulière les ressources qu’elle a emmagasinées ; c’est impossible juridiquement. Ce sera utilisé pour ces professionnels, jusqu’à l’extinction des droits professionnels. Ce principe est un droit acquis, qui est protégé constitutionnellement". Le fléchage des réserves vers les actifs les ayant constitués, "sous forme de nouveaux droits ou pour accompagner la montée en puissance des taux de cotisation soutiendrait nettement la confiance", conclut le rapport.