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Élargir le vivier est essentiel pour garantir la réussite de la réforme de la haute fonction publique (Fabrice Melleray)

"L’élargissement du vivier de hauts fonctionnaires, qui ne saurait se limiter à 80 élèves de l’ENA chaque année" et la suppression de l’accès direct aux grands corps après la formation initiale sont deux conditions décisives pour permettre à la réforme de la haute fonction publique d’atteindre ses objectifs (démocratisation, lutte contre les corporatismes…), affirme Fabrice Melleray, professeur à l’école de droit de Sciences Po Paris, dans une tribune pour AEF info. Alors que l’avocat Frédéric Thiriez poursuit ses consultations afin de remettre ses propositions sur cette réforme à Emmanuel Macron en novembre (lire sur AEF info), Fabrice Melleray revient sur quelques enseignements de l’histoire comme la création de l’ENA en 1945.

Fabrice Melleray, professeur à l’école de droit de Sciences Po Paris © Droits réservés - DR

Thucydide avait évidemment raison. L’histoire est un éternel recommencement. Qui en douterait en trouvera la confirmation en analysant les premières pistes de réforme de la haute fonction publique esquissées par le Président de la République puis développées à la suite de la désignation de l’avocat Frédéric Thiriez pour mener à bien cette délicate mission.

La réforme envisagée repose en effet sur quatre objectifs complémentaires :

  • démocratiser le recrutement ;
  • lutter contre les corporatismes et autres "rentes de situation" liées à l’appartenance aux grands corps (l’enjeu étant celui des conditions d’accès à ces corps et non celui, comme on l’écrit un peu vite parfois, de leur suppression) ;
  • améliorer la qualité de la formation ;
  • créer un cadre commun dépassant la seule fonction publique civile de l’État.

Or, si le dernier objectif est à l’évidence plus récent (et très lié à la décentralisation), les trois premiers étaient exactement les mêmes que ceux poursuivis en 1936 par le ministre de l’Éducation nationale de l’époque, Jean Zay, dont le projet de loi autorisant la création d’une école nationale d’administration échoua, et en 1945. La mission dirigée alors par Michel Debré et concrétisée par l’ordonnance du 9 octobre 1945 portait notamment création de l’ENA.

Échec des objectifs initiaux fixés à l’ENA

Force est malheureusement de constater que ces trois objectifs n’ont pas été atteints : la mixité sociale décline dans l’accès à la haute fonction publique (c’est hélas une réalité objective clairement documentée par les sociologues, les jurys de concours n’étant pas les seuls responsables de cette situation qui tient aussi au creusement des inégalités, notamment scolaires). Les corporatismes sont toujours vivaces ainsi que l’existence d’une hiérarchie entre les "grands" corps et ceux qui le sont un peu moins (nonobstant les cris d’orfraie de certains). Enfin, la scolarité à l’ENA fait l’objet de vives critiques de ceux qui peuvent le mieux l’apprécier, i.e ses élèves, et ce depuis plusieurs décennies maintenant.

On ne s’étonnera donc pas que les mêmes symptômes aboutissent à ce que soit envisagée une thérapeutique comparable. Elle mêlerait effort de diversification du recrutement (à la création des premiers IEP provinciaux prévue par l’ordonnance de 1945 font écho le renforcement de classes préparatoires dédiées aux candidats d’origine modeste voire, option assurément plus radicale et juridiquement plus délicate, le recours à la discrimination positive), modification des conditions d’accès aux grands corps (le modèle de l’École de guerre, consistant à ne permettre l’accès aux hautes responsabilités qu’après avoir suivi une seconde phase de sélection et de formation, présenté aujourd’hui comme une trouvaille révolutionnaire, était déjà envisagé par les réformateurs des années 1930) et amélioration du contenu de la formation.

Réactions à venir du Conseil d’État et de Sciences Po

On ne sera pas davantage surpris des réactions des principaux intéressés. Ainsi, le Conseil d’État, aujourd’hui farouche défenseur du classement de sortie de l’ENA et de l’accès direct aux "grands corps", dénonçait-il dans son avis du 14 juin 1945 les risques d’une affectation des candidats dans les corps les plus prestigieux sur la base des notes de stage et de scolarité. Une solution aujourd’hui parée de toutes les vertus et dont le Conseil d’État soutenait pourtant alors qu’elle ne suffirait pas pour "maintenir la valeur des recrutements".

On ne saurait davantage douter que Sciences Po, dont ce fût la grande marque de fabrique (comme la préparation aux concours particuliers était sous la troisième République une mission essentielle de l’École libre des sciences politiques) et pour qui cela demeure un élément important, mette tout en œuvre pour préserver sa position centrale. Comme l’écrit avec autant d’humour que de justesse l’historien Marc-Olivier Baruch, le jour où la découpe de poulet rôti sera au programme de l’ENA, les meilleurs volaillers de Paris viendront dispenser leur savoir rue Saint-Guillaume. On pourrait assurément multiplier les exemples.

La principale question est toutefois sans doute ailleurs. On peut certes estimer qu’une réforme aura lieu, le Président de la République y attachant à l’évidence une importance qui devrait lui permettre de surmonter les réticences auxquelles s’étaient heurtés ses prédécesseurs. Qu’on songe par exemple à la manière dont a été bloquée à la fin du quinquennat de Nicolas Sarkozy la suppression du classement de sortie de l’ENA. Mais cette réforme satisfera-t-elle les objectifs de ses promoteurs ou illustrera-t-elle au contraire le propos si souvent cité et travesti de Tancrède dans le film "Le Guépard" suivant lequel il conviendrait que tout change pour que rien ne change ?

Améliorer la représentativité des futurs hauts fonctionnaires

Trois conditions au moins devront être réunies pour permettre la réussite de cette réforme de la haute fonction publique, les deux premières étant absolument décisives.

La première a trait à l’élargissement du vivier de hauts fonctionnaires, qui ne saurait se limiter à 80 élèves de l’ENA chaque année. Si l’on entend diversifier le recrutement, le cas échéant par de la discrimination positive, cela impose sinon de fusionner plusieurs écoles mais à tout le moins de créer un tronc commun à un ensemble d’écoles de fonctionnaires afin de disposer d’une pépinière d’apprentis hauts fonctionnaires plus représentative. Cette tâche ne sera pas simple, qu’on songe pour ne prendre qu’un exemple aux réticences culturelles de magistrats judiciaires farouchement attachés à l’ENM, convaincus qu’ils ne sont pas des fonctionnaires et persuadés que la justice ne saurait être réduite à être qualifiée de mission service public. On part donc de très loin…

La deuxième condition concerne l’accès aux grands corps. Le maintien d’un accès direct immédiatement après la formation initiale condamnerait une des ambitions essentielles de la réforme. Reste à déterminer au terme de quel délai, et suivant quelles modalités, seraient ouverts les grands corps. Seul un délai significatif et une véritable formation organisée à l’occasion de ce recrutement permettraient de satisfaire aux exigences du Président de la République. L’avenir dira également si le caractère juridictionnel de certaines attributions du Conseil d’État et de la Cour des comptes leur permettra d’obtenir un traitement différent, plus avantageux que celui envisagé pour l’Inspection générale des finances qui est manifestement dans l’œil du cyclone.

Il nous renseignera également sur le point de savoir si cette mise en avant de leur nature juridictionnelle ne risque pas à terme de leur jouer des tours et de raviver, pour le Conseil d’État, le débat sur le maintien de sa dualité fonctionnelle, à la fois juge administratif suprême et conseil du gouvernement. Car si les attributions juridictionnelles sont de nature si différente des attributions administratives, pourquoi ne pas en tirer toutes les conséquences en les séparant ?

La troisième condition, plus négligée que les précédentes dans les débats actuels, a trait à la qualité et au contenu de la formation dispensée. Il est assez frappant à cet égard de constater que les deux lettres de mission de Frédéric Thiriez, l’une du 8 mai 2019 (778/19/SG) et l’autre du 14 mai 2019 (796/19/SG), qui ont été révélées par la presse, diffèrent sur des questions de préséance et sur la direction à suivre. La première commence en affirmant que "le gouvernement s’est engagé dans une transformation profonde de l’organisation de l’État et de la fonction publique", tandis que la seconde débute en énonçant que "le Président de la République a voulu une réforme profonde des règles d’organisation et de fonctionnement de la fonction publique, que le gouvernement a engagée", mais aussi sur ce point important.

Le second document indique en effet la direction suivante à son destinataire : "Le dispositif que vous recommanderez devant faire la preuve de sa capacité d’ouverture au monde académique et à la recherche, en France comme à l’international, vos préconisations devront aussi porter sur les liens qu’un tel établissement devra nouer avec l’université et sur le profil de son personnel enseignant". Vaste programme quand on sait à quel point les écoles de formation de fonctionnaires sont généralement soucieuses de préserver leur indépendance vis-à-vis du monde de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Fabrice Melleray, professeur des universités à l’école de droit de Sciences Po et président de la section de droit public du Conseil national des universités

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