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Assurance chômage : l’assouplissement des conditions d’accès à l’indemnisation en 2008 n’était pas une réponse à la crise

Les conditions d’accès à l’indemnisation chômage vont être durcies, a annoncé le gouvernement lors de la présentation de la réforme de l’assurance chômage. La règle des 4 mois travaillés sur les 28 derniers mois sera transformée en 6 mois de travail sur les 24 derniers mois. L’exécutif nie toute logique budgétaire sur cette mesure -avec l’évolution du rechargement des droits, c’est le plus gros poste d’économies avec 2,8 Md€ sur 2019-2021-. Le gouvernement justifie cette réforme par le changement de l’environnement économique et social, affirmant que fin 2008, quand les partenaires sociaux ont décidé d’assouplir les conditions d’entrée, c’était pour répondre à la crise financière. Or, à l’époque, rares étaient ceux qui anticipaient l’ampleur de la crise et la décision d’assouplir les conditions d’accès avait, en fait, été prise pour venir en aide aux chômeurs de moins de 25 ans.

Muriel Pénicaud et Edouard Philippe lors de la présentation de la réforme de l'assurance chômage, mardi 18 juin 2019 JL

"Il faudra travailler davantage pour ouvrir des droits à l’assurance chômage. Aujourd’hui, pour ouvrir des droits à l’assurance chômage, il faut avoir travaillé 4 mois dans les 28 derniers mois. Les partenaires sociaux avaient mis en place cette approche très large pour répondre à la crise de 2009. Aujourd’hui, ces règles sont-elles justifiées, alors que le chômage est en baisse continue depuis plus de deux ans [redescendant] en dessous du seuil de 9 % et que le rythme des créations d’emploi s’accélère ? Il nous faut donc adapter les règles au contexte actuel du marché du travail. Nous relèverons donc le seuil d’ouverture des droits à 6 mois de travail sur les 24 derniers mois." Tel a été l’argumentaire développé, mardi 18 juin 2019, par la ministre du Travail, Muriel Pénicaud, pour soutenir la logique de durcissement des conditions d’entrée à l’assurance chômage (lire sur AEF info).

une crise postérieure à la négociation

Pour résumer, le passage de 6 à 4 mois aurait été décidé il y a 11 ans par les partenaires sociaux pour faire face à la crise économique et financière. Or, ce n’est pas le cas : Quand la négociation se tient en 2008, on est encore loin d’imaginer que cette crise internationale aura une telle ampleur. Un mois avant l’ouverture de la négociation de la convention d’assurance chômage, en septembre 2008, la ministre de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi, Christine Lagarde explique devant l’Ajis que la perspective d’un plein-emploi à 5 % de chômage est accessible ; mi-2008, dans ses prévisions, l’Insee évoque une stabilisation du taux de chômage à 7,1 % pour la fin de l’année. Et selon ces mêmes prévisions, même si on est loin des 352 000 créations d’emploi de 2007, on estime à 199 000, le nombre d’emplois qui devaient être créés en 2009. À titre de comparaison, aujourd’hui, les prévisions de l’Insee font état d’un taux de chômage à 8,3 % pour fin 2019 et de 241 000 créations d’emploi sur l’année.

L’environnement dans lequel s’ouvre la négociation mi-octobre 2008, n’est donc pas celui d’une crise particulièrement importante. "L’ampleur du choc conjoncturel qui a touché la France en 2009 n’a été réellement appréhendée qu’après la fin de la négociation", rapporte ainsi l’ancien directeur du service juridique de l’Unédic, Jean-Paul Domergue, dans son "Histoire de l’assurance chômage" (1). Et d’ajouter que "dans sa note de conjoncture de décembre 2008, l’Insee considérait que l’acquis de croissance à la fin du 1er semestre 2009 devrait être de -1,1 %. Trois mois plus tard, la note de conjoncture de mars 2009 révisait la prévision à -3,7 %", illustrant là, la force et la soudaineté de la crise.

contexte favorable aux baisses de cotisations

Dans les propos d’ouverture de la négociation, le 15 octobre 2008, seul le négociateur de la CFDT, Gaby Bonnand, évoque la "situation de crise financière importante, qui s’ajoute à une crise économique dont on voyait déjà les effets sur la situation de l’emploi depuis quelques mois". De son côté, le négociateur patronal, Patrick Bernasconi ne parle de la crise que pour justifier la revendication patronale d’une baisse des cotisations.

L’accord du 23 décembre 2008 prévoit que les taux des contributions des employeurs et des salariés au financement du régime d’assurance chômage seront successivement réduits à compter du 1er janvier et du 1er juillet de chaque année si le "résultat d’exploitation semestriel" du semestre précédent est excédentaire d’au moins 500 millions d’euros". Cette disposition, combinée à l’agacement des non-signataires de la position commune sur la représentativité syndicale (CFE-CGC, CFTC, Force ouvrière), est d’ailleurs la principale justification des organisations syndicales pour ne pas parapher le texte, et laisser la CFDT assumer seule avec les organisations patronales. À l’époque, les acteurs politiques et sociaux sont loin d’anticiper l’ampleur de la crise, à tel point que la question du financement du régime n’est pas vraiment d’actualité. À ce moment-là, on garde en tête la trajectoire de désendettement de l’Unédic qui a connu un résultat de +3,5 milliards d’euros en 2007 et +4,6 Md€ en 2008.

une disposition visant les jeunes chômeurs

La décision d’assouplir les conditions d’entrée dans l’indemnisation chômage, -en passant de 6 mois de travail sur les 22 derniers mois, à 4 mois sur les 28 derniers mois-, n’est alors en rien une réponse à la crise. En réalité, comme c’est écrit noir sur blanc dans l’accord du 23 décembre 2008, cette mesure plus favorable a vocation "à satisfaire les dispositions de l’article 3 d) de l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail visant à la mise en place d’un dispositif pour les jeunes de moins de 25 ans involontairement privés d’emploi". Refusant la création d’une prime pour les demandeurs d’emploi de moins de 25 ans n’ayant pas suffisamment cotisé, le camp patronal concède alors cet assouplissement des conditions d’entrée.

De fait, le passage de 6 à 4 mois a permis de faire bénéficier à des nombreux demandeurs d’emploi, d’une indemnisation chômage. D’après une note passée en bureau de l’Unédic en décembre 2010, sur les 18 premiers mois d’application de la convention du 19 février 2009, le passage à 4 mois a permis 253 000 nouvelles ouvertures de droits. Et assez naturellement, les jeunes sont surreprésentés parmi les allocataires ayant travaillé entre 4 et 6 mois. 29 % de ces derniers étaient alors âgés de moins de 25 ans, une classe d’âge non couverte par un RSA naissant, et 20 % avaient entre 25 et 30 ans.

CRP et APLD comme outil de gestion de crise

Quand la négociation se tient fin 2008, il n’est donc pas question, ni pour les partenaires sociaux, ni pour les pouvoirs publics qui ont agréé la convention, de réviser les règles d’indemnisation pour répondre à la crise. Les effets des difficultés économiques des entreprises sont alors traités parallèlement à la convention d’assurance chômage, via la conclusion des conventions sur la Convention de reclassement personnalisé -le dispositif paritaire de l’époque pour les licenciés économiques des entreprises de moins de 1 000 salariés- et sur l’Activité partielle de longue durée. Un peu plus tard dans l’année 2009, prenant conscience de l’ampleur de la crise, les partenaires sociaux ouvrent la négociation sur la gestion sociale des conséquences de la crise économique sur l’emploi.

Quand s’ouvre la renégociation de la convention en 2011, la situation économique et sociale n’est plus du tout la même. "La crise vient d’effacer en deux ans le recul du chômage amorcé en 2005 et d’aggraver le chômage de longue durée portant les déficits de l’Unédic en 2010 et 2011, à respectivement, 3 et 1,8 milliards d’euros et, en cumul, à 8,5 et 11 milliards", rappelle Jean-Paul Domergue dans son ouvrage. À l’époque, on pense que l’essentiel de l’impact de la crise est absorbé et personne n’envisage alors un reflux. Un consensus émerge alors pour aménager à la marge et prolonger la convention de 2009, cette fois-ci à la quasi-unanimité, puisque seule la CGT refuse de signer.

240 000 chômeurs sortant de l’indemnisation

Aujourd’hui, le gouvernement décide de limiter l’accès à l’indemnisation en relevant le seuil à 6 mois de travail sur les 24 derniers mois. D’après Laurent Berger, le secrétaire général de la CFDT interrogé dans le quotidien Libération du 21 juin, "c’est une mesure purement budgétaire qui va toucher les jeunes et les contrats courts. Ça représente 240 000 personnes qui n’auront pas droit à l’indemnisation". Interrogée ce vendredi sur les ondes de RFI, la porte-parole du gouvernement, Sibeth Ndiaye, a de nouveau réfuté la logique budgétaire de la réforme, tout en confirmant le chiffre de 240 000 chômeurs qui sortiront des listes de Pôle emploi et en mainenant l’argument selon lequel l’assouplissement de 2008 était pour répondre à "la crise économique aiguë" des subprimes…

(1) "Histoire de l'assurance chômage" de Jean-Paul Domergue, édité par le Comité d'histoire et association pour l'étude de l'histoire de la sécurité sociale". ISBN: 978-2-905882-96-7 10 euros

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Jérôme Lepeytre, journaliste